Implementacja prawa a ochrona przeciwpowodziowa

Budowany za ok. 300 mln zł i współfinansowany ze środków unijnych Informatyczny System Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami ma wskazywać m.in. obszary narażone na zalanie na tzw. mapach ryzyka oraz mapach zagrożenia powodziowego. System może jednak mieć braki wynikające z nieprawidłowej implementacji do prawa wodnego europejskiej dyrektywy powodziowej.

Celem zarządzania ryzykiem powodziowym (flood risk management) jest ograniczenie ryzyka powodziowego oraz zmniejszenie następstw powodzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Kamieniem milowym systemu zarządzania ryzykiem powodziowym ma być właśnie Informatyczny System Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami (ISOK). System ten, przy użyciu scenariuszy matematyczno-hydraulicznych, dostarczyć ma wiedzę na temat obszarów narażonych na zalanie na mapach ryzyka powodziowego i mapach zagrożenia powodziowego – stanowiących główne produkty ISOK. Produkty te mogą jednak być niezgodne z przepisami dyrektywy 2007/60/WE w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (dyrektywa powodziowa). Ryzyko takie wynika z nieprawidłowej implementacji do prawa polskiego dyrektywy powodziowej. A termin na przygotowanie prawidłowych map zagrożenia i map ryzyka powodziowego zgodnie z dyrektywą minął ?22 grudnia 2013 r.

Kontrowersyjna definicja

Niezgodna z dyrektywą jest już sama definicja powodzi zawarta w prawie wodnym (PrWod). Za powódź zgodnie z art. 2 pkt 1 dyrektywy uważa się czasowe pokrycie przez wodę terenu normalnie niepokrytego wodą. Tymczasem prawo wodne za powódź uznaje zdarzenie powstałe na skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, powodujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. art. 9 ust 1 pkt 10 PrWod).

Oznacza to, że prawo polskie nie uznaje wszystkich sytuacji, które powinny być zaklasyfikowane zgodnie z dyrektywą jako powódź. Mowa tu o powodziach powstałych na skutek deszczu nawalnego, a nie związanych z wylaniem wód rzek, zbiorników czy kanałów.

Wątpliwości może również budzić to, czy wszystkie „powodzie sztormowe na obszarach wybrzeża" – jak tego wymaga dyrektywa – objęte są definicją PrWod. Ustawa – Prawo wodne stanowi o „powodzi powstałej od strony morza" – a co z powodziami powstałymi w wyniku wylania wód zatokowych lub przybrzeżnego jeziora na skutek sztormu, a więc niekoniecznie „od strony morza"?

Nieprawidłowe wydaje się również zawężenie definicji powodzi do skutków, jakie ma wywoływać dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Co z powodziami wywołującymi inne zagrożenia, np. dla bezpieczeństwa kraju, obronności lub porządku publicznego – czy takie miałyby zostać poza zakresem definicji, a tym samym środków ochrony przeciwpowodziowej?

Z dyrektywy powodziowej wynika, że definicją powinny być objęte wszystkie rodzaje powodzi niezależnie od sposobu ich powstawania. Pkt 10 preambuły dyrektywy stanowi, że na terytorium Wspólnoty dochodzi do rozmaitych rodzajów powodzi, w tym powodzi rzecznych, powodzi wywołanych nawalnymi deszczami, powodzi na terenach miejskich i powodzi sztormowych na obszarach wybrzeża. Niezgodnie z tym, co stanowi dyrektywa, pewna kategoria zdarzeń nie jest uznawana za powódź. Prawo wodne pozostawia więc lukę w środkach ochrony przeciwpowodziowej tam, gdzie byłyby one wymagane, gdyby dyrektywy była prawidłowa implementowana.

Nie jest wystarczająca do prawidłowej implementacji dyrektywy propozycja zdefiniowania powodzi zawarta w projekcie nowelizacji prawa wodnego, przewidziana w projekcie ustawy z ?14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne, ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Planowana nowelizacja art. 9 pkt 10 PrWod w dalszym ciągu powtarza błąd poprzedniczki, zawężając zjawisko powodzi do określonych sposobów jej powstania (wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach) lub do kierunku, z którego powódź powstała („od strony morza"). Skoro definicja powodzi przyjęta w prawie wodnym nie jest zgodna z dyrektywą, można mieć wątpliwości, czy wdrożone środki zarządzania ryzykiem powodziowym będą odpowiednie dla spełnienia wymagań dyrektywy.

Mapy bez podziału ?na scenariusze

Mapy zagrożenia powodziowego zgodnie z dyrektywą powinny przedstawiać zasięg powodzi, głębokość wody oraz w uzasadnionych przypadkach prędkość przepływów oddzielnie dla każdego ze scenariuszy, tzn. obszary podatne są na zalanie w przypadku powodzi, która może wystąpić raz na dziesięć lat, raz na 100 lat oraz raz na 500 lat (art. 6 ust. 4 dyrektywy). Prawo wodne natomiast (art. 88d PrWod) nie wymaga, aby zasięg powodzi oraz inne jej parametry były zobrazowane z podziałem na scenariusze.

Mapy ryzyka powodziowego powinny wskazywać na potencjalne straty wynikające z powodzi (liczba poszkodowanych mieszkańców, działalność gospodarcza, instalacje przemysłowe) zgodnie z jednym ze scenariuszy niskiego, średniego lub wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi (art. 6 ust 5 dyrektywy).

Tymczasem polska ustawa wbrew dyrektywie, po pierwsze, nie wymaga, aby mapy ryzyka powodziowego przedstawiały, jakie są potencjalne straty spowodowane przez powódź dziesięciolecia, jakie przez powódź 100-lecia, a jakie przez powódź 500-lecia (art. 88e ust. 2 prawa wodnego). Po drugie, z map ryzyka powodziowego w ogóle wyeliminowane zostały obszary niskiego zagrożenia. Zgodnie z art. 88e ust. 2 PrWod mapy ryzyka sporządza się dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, tj. wysokiego i średniego ryzyka, taka zaś derogacja nie jest przewidziana w dyrektywie powodziowej.