Państwo działa skutecznie tylko wtedy, gdy łączy trzy elementy: przewidywalność prawa, proporcjonalność obciążeń oraz realną zdolność egzekwowania przepisów.
Gdy brak jest tych elementów, przegrywają budżet państwa, legalni przedsiębiorcy i bezpieczeństwo publiczne.
Szara strefa nie jest zjawiskiem ograniczonym do konkretnych branż ani wyłącznie do obrotu nielegalnymi towarami. Jest reakcją rynku na rozbieżność między zakresem regulacji a zdolnością państwa do jej egzekwowania.
Nadregulacja nie polega na samym fakcie regulowania rynku. Polega na tym, że państwo reguluje szybciej, niż potrafi egzekwować skutki własnej regulacji.
Czym jest szara strefa?
Szarą strefę należy rozumieć jako obrót towarami lub usługami poza pełnym reżimem podatkowym, regulacyjnym albo kontrolnym państwa.
W jednych sektorach oznacza to brak zapłaty akcyzy lub VAT, w innych handel produktami nielegalnymi, podrobionymi albo dopuszczanymi do obrotu z pominięciem wymogów publicznoprawnych. W branżach akcyzowych obejmuje to przede wszystkim nielegalną produkcję, przemyt, sprzedaż bez znaków akcyzy i obrót internetowy poza skuteczną kontrolą.
Z perspektywy państwa szara strefa jest najgroźniejsza tam, gdzie łączą się wysoka stawka fiskalna, trwały popyt i niski koszt wejścia w nielegalny obrót.
Jeżeli państwo podnosi koszty legalnego obrotu szybciej niż buduje zdolność egzekwowania prawa, popyt na dane dobro nie spada, lecz zmienia się forma podaży – z droższej, legalnej, na tańszą, nielegalną.
Szara strefa nie jest wyłącznie zjawiskiem ekonomicznym. Oznacza także wzrost przestępczości zorganizowanej i zagrożenia dla zdrowia publicznego.
Współczesna szara strefa nie jest już marginesem opartym na bazarze czy prostym przemycie. Dziś jest rozproszona, cyfrowa i elastyczna.
Czytaj więcej:
Zaporowa stawka akcyzy od e-papierosów ma najpierw objąć tylko niektóre ich rodzaje. Nie podoba się to nie tylko biznesowi, zwłaszcza tytoniowemu,...
Pro
Branże. Tytoń i nikotyna
W tym sektorze problem ma kilka równoległych osi: brak pełnej harmonizacji unijnej dla nowych kategorii produktów, ryzyko nieproporcjonalnych podwyżek oraz rosnącą atrakcyjność szarej strefy przy gwałtownym wzroście stawek.
Najważniejszy problem polega jednak nie tylko na wysokości akcyzy, lecz na kumulacji obciążeń i ograniczeń. W nikotynie ryzyko nie polega wyłącznie na tym, że produkt jest droższy. Ryzyko polega na tym, że w krótkim czasie nakładają się na siebie: wyższa akcyza, nowe definicje ustawowe, nowe obowiązki administracyjne, nowe zakazy oraz zbyt krótki czas na dostosowanie rynku.
Polska nie może odpowiadać na nowe zjawiska wyłącznie kolejnymi zakazami. Potrzebuje regulacji, która nadąża za rynkiem, jest proporcjonalna i pozostaje wykonalna w praktyce.
Dziś jednym z najbardziej czytelnych przykładów nadregulacji skumulowanej są saszetki nikotynowe.
Najpierw ten segment został objęty nowym reżimem regulacyjnym: ograniczeniami dotyczącymi sprzedaży, dostępu, składu oraz kanałów dystrybucji. Następnie został objęty akcyzą i wieloletnią ścieżką wzrostu stawek. Kolejnym krokiem stał się projekt, który zmierza do dalszego zawężenia legalnej oferty przez pozostawienie w obrocie wyłącznie tych wariantów, które odpowiadają smakowi lub zapachowi tytoniu.
Polska nie może odpowiadać na nowe zjawiska wyłącznie kolejnymi zakazami. Potrzebuje regulacji, która nadąża za rynkiem, jest proporcjonalna i pozostaje wykonalna w praktyce.
Z perspektywy systemowej nie chodzi o kwestionowanie celu zdrowotnego tej regulacji. Problem polega na tym, że ten sam rynek w krótkim czasie zostaje obciążony jednocześnie akcyzą, nowymi obowiązkami sprzedażowymi, wymogami produktowymi i kolejnym zawężeniem legalnego asortymentu. Jeżeli legalna podaż zostanie ograniczona szybciej niż realny popyt, część obrotu może przesunąć się do kanałów trudniej kontrolowalnych: sprzedaży internetowej, importu nieformalnego i rynku nierejestrowanego.
Właśnie w tym sensie saszetki nikotynowe stają się modelowym przykładem napięcia między celem zdrowotnym a ryzykiem wzrostu szarej strefy.
Alkohol
Rynek alkoholu podlega wieloletniej mapie akcyzowej i reaguje na gwałtowne zmiany cen. Zagrożenie ma tu charakter fiskalny i zdrowotny.
Nielegalny alkohol jest nie tylko nieopodatkowany, ale bywa też niebezpieczny, dlatego szara strefa w tym sektorze jest groźniejsza niż zwykła luka podatkowa.
Szara strefa alkoholu ma często lokalny i rozproszony charakter. Dlatego samo zaostrzanie regulacji cenowych lub administracyjnych, bez skutecznej kontroli rynku, może tylko przekierowywać popyt do produktów tańszych, nieopodatkowanych i nieprzebadanych.
Paliwa
Rynek paliw to przykład, w którym państwo potrafiło skutecznie ograniczyć dawną szarą strefę.
Pakiet paliwowy, przewozowy i energetyczny znacząco ograniczył wcześniejsze patologie. To dowód, że ograniczanie szarej strefy nie wymaga wyłącznie ostrzejszych przepisów fiskalnych, lecz przede wszystkim skutecznej egzekucji, uporządkowanego nadzoru i cyfryzacji kontroli.
Jakie są cechy wspólne szarej strefy w różnych branżach? Po pierwsze, szara strefa rośnie tam, gdzie tempo regulacji wyprzedza zdolność państwa do egzekwowania prawa.
Po drugie, coraz rzadziej ma formę „bazaru”, a coraz częściej sieci logistyczno-cyfrowej: przesyłek kurierskich i sprzedaży w mediach społecznościowych.
Po trzecie, kluczowe znaczenie mają różnice transgraniczne, np. w akcyzie - stawek i definicji.
Po czwarte, tam gdzie państwo odniosło sukces, decydowało połączenie prawa z technologią kontroli, czego najlepszym przykładem pozostaje rynek paliw.
Mechanizm widoczny w branżach akcyzowych ma charakter uniwersalny. Poza akcyzą nadregulacja rzadziej tworzy klasyczną szarą strefę towarową, a częściej prowadzi do arbitrażu regulacyjnego, ucieczki jurysdykcyjnej lub funkcjonowania na granicy zgodności z prawem.
Czytaj więcej
Rząd, Senat i grupy posłów domagają się nowych ograniczeń w sprzedaży i promocji alkoholu. Jednak te pomysły mogą naruszać unijne zasady wolnego ry...
Usługi i mikroprzedsiębiorczość
W sektorze usług nadregulacja ma charakter kumulatywny i wynika z nakładania się reżimów podatkowych, składkowych, ewidencyjnych i administracyjnych. W praktyce oznacza to rosnącą sprawozdawczość, cyfryzację dokumentacji i konieczność dostosowywania się do zmiennych interpretacji.
Próby przeciwdziałania temu zjawisku widać w ustawie deregulacyjnej z 2025 r., która ogranicza formalizm w kontaktach z administracją i upraszcza część procedur.
Budownictwo, gospodarka cyfrowa i rynek kapitałowy
W budownictwie nadregulacja ma głównie charakter proceduralny. Odpowiedzią są działania deregulacyjne, takie jak zniesienie obowiązku pozwolenia na budowę dla części małych inwestycji i uproszczenie procedur administracyjnych.
Równolegle narasta jednak liczba obowiązków technicznych i formalnych, w tym wymogów energetycznych i środowiskowych.
W gospodarce cyfrowej i sektorze finansowym nadregulacja często przyjmuje formę gold-platingu, czyli rozszerzania wymogów unijnych ponad minimalny standard wymagany przez prawo UE.
Widać to m.in. przy wdrażaniu MiFID II i MiCA, gdy obok wymogów unijnych pojawiają się dodatkowe obowiązki informacyjne, bardziej restrykcyjne podejście nadzorcze lub rozszerzone interpretacje krajowe.
Transport i administracja
W tym obszarze celem zmian jest ograniczenie formalizmu i czasu kontroli. Pakiet deregulacyjny obejmujący ponad 40 zmian zakładał uproszczenie kontroli przedsiębiorstw i zmniejszenie biurokracji.
Równolegle rosła jednak złożoność systemu. W transporcie drogowym dotyczy to m.in. wymogów dokumentacyjnych związanych z czasem pracy kierowców, pakietem mobilności UE i rosnącą liczbą danych przekazywanych cyfrowo.
W administracji gospodarczej przykładem narastających obowiązków są dalsza cyfryzacja raportowania, rozwój JPK i planowane wdrożenie KSeF.
Nadregulacja w Polsce nie wynika z braku działań państwa, lecz z ich nadmiaru i niespójności. System rozwija się przez nakładanie kolejnych obowiązków, które później trzeba upraszczać pakietami deregulacyjnymi.
Kluczowym problemem nie jest więc poziom regulacji, lecz jej architektura:
• brak stabilnej sekwencji (najpierw egzekucja, potem nowe obowiązki),
• kumulacja zmian w krótkim czasie,
• rozbieżność między celem regulacji a jej praktyczną wykonalnością.
W takich warunkach rynek nie znika, lecz dostosowuje się, często kosztem przejrzystości i kontroli państwa.
Deregulacja, rozumiana jako uporządkowanie systemu, nie jest alternatywą dla regulacji, lecz próbą przywrócenia jej funkcjonalności.
Nie należy jednak twierdzić, że każda szara strefa działa identycznie.
W tytoniu i nikotynie głównym motorem jest relacja między ceną legalną i nielegalną, wsparta łatwością przerzutu, sprzedaży internetowej i lokalnej produkcji.
W alkoholu rynek nielegalny bywa bardziej lokalny, ale każda luka regulacyjna może mieć poważne skutki zdrowotne.
W paliwach skala pojedynczej transakcji jest większa, dlatego potrzebne są zaawansowane instrumenty nadzoru transportowego i obrotowego.
Skuteczna polityka państwa musi być sektorowa, ale oparta na jednej zasadzie: regulacja ma być wykonalna, a nie wyłącznie deklaratywna.
Czytaj więcej
Państwo czasem traci zaufanie obywateli, gdy po swojemu rozumie przyznane tymże obywatelom ułatwienia. Na szczęście reputację państwa ratują sądy.
Wnioski
Deregulacja w Polsce powinna być myślą przewodnią zarówno przy zmianach w przepisach, jak i pracach nad nowymi regulacjami, kluczowe jest odejście od złej regulacji: nadmiarowej, niespójnej i nakładanej zbyt szybko bez rzetelnej oceny skutków ubocznych.
W branżach akcyzowych dobra regulacja musi przejść trzy testy:
– czy jest przewidywalna,
– czy jest proporcjonalna,
– czy państwo potrafi ją wyegzekwować.
Jeżeli nie przechodzi któregoś z nich, rośnie szara strefa.
Te same kryteria mają zastosowanie także w branżach nieakcyzowych, choć ich naruszenie prowadzi do innych form utraty kontroli nad rynkiem.
Co można poprawić?
Po pierwsze, należy trzymać się zasady przewidywalności. Np. mapa akcyzowa powinna być realną umową państwa z rynkiem, a nie dokumentem przepisywanym pod presją chwili.
Po drugie, państwo powinno najpierw uszczelniać rynek, a dopiero potem zaostrzać regulacje i fiskalizm. Paliwa są tu najlepszym przykładem.
Po trzecie, przy nowych kategoriach produktów należy unikać kumulowania zakazów, obowiązków i gwałtownych obciążeń w jednym momencie.
Po czwarte, trzeba wzmocnić nadzór nad kanałami nieformalnymi: małymi przesyłkami, internetem, mediami społecznościowymi i nowymi formami przemytu.
Po piąte, należy wyraźniej oddzielać cele zdrowotne od doraźnych celów fiskalnych, bo ich mieszanie sprzyja niespójności regulacji.
Po szóste, deregulacja powinna mieć charakter systemowy, a nie punktowy.
Autorka jest adwokatem w Mariański Group
Czytaj więcej
Na 18,1 proc. PKB oszacował szarą strefę w Polsce w 2025 r. Instytut Prognoz i Analiz Gospodarczych. Według jego prognoz w 2026 r. szara strefa nie...
