Budżet obywatelski (BO) miał być narzędziem budowy społeczeństwa obywatelskiego i szkołą lokalnej demokracji. Po latach funkcjonowania, a zwłaszcza po wprowadzeniu ustawowego obowiązku jego realizacji w miastach na prawach powiatu, mechanizm ten ujawnił jednak swoje głębokie, systemowe patologie. Zamiast zrównoważonego rozwoju, otrzymujemy plebiscyty popularności, rozdrobnienie infrastruktury, a także pułapkę w postaci rosnących kosztów utrzymania. Czy to oznacza, że projekt BO należy zamknąć? Nie, ale najwyższy czas przestać traktować go jak samorządową świętą krowę i zacząć uczyć się od miast, które potrafiły zapanować nad tym chaosem.
Kluczowym momentem dla ewolucji BO w Polsce była nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym z 2018 r., która w art. 5a ust. 5 narzuciła miastom na prawach powiatu bezwzględny obowiązek wydzielenia co najmniej 0,5 proc. wydatków na budżet obywatelski. Z punktu widzenia teorii państwa i prawa to krok wysoce dyskusyjny.
Istotą partycypacji społecznej jest jej dobrowolność i oddolność. Narzucenie jej odgórnie, ustawowym rygorem, zatarło granicę między faktycznym zaangażowaniem mieszkańców a biurokratycznym obowiązkiem odhaczenia ustawowego wymogu. W wielu miastach doprowadziło to do sztucznego pompowania frekwencji i realizacji projektów, które nie wynikały z realnych potrzeb miejskich, lecz z konieczności „zagospodarowania” wymuszonej puli środków. Odbierając samorządom elastyczność, ustawodawca stworzył ramy dla systemowej niegospodarności.
Czytaj więcej
Nie tylko dorośli mieszkańcy mogą zdecydować o samorządowych wydatkach w budżetach obywatelskich. W niektórych miastach takie prawo mają też ucznio...
Budżet obywatelski, czyli dyktat silniejszych
Największą patologią obecnego modelu jest jego plebiscytowy charakter. BO w klasycznym wydaniu promuje nie te projekty, które są miastu obiektywnie najbardziej potrzebne, lecz te, za którymi stoi najlepiej zorganizowana machina mobilizacyjna.
W efekcie środki, które miały służyć ogółowi mieszkańców, padają łupem zorganizowanych grup, najczęściej: szkół, przedszkoli, parafii czy klubów sportowych. Dyrektorzy placówek oświatowych mobilizują rodziców i uczniów, wygrywając głosowania z miażdżącą przewagą. Skutek? Budżet obywatelski, finansowany z podatków wszystkich mieszkańców, staje się de facto ukrytym mechanizmem dofinansowania infrastruktury szkolnej. Remontowane są boiska za zamkniętymi płotami, z których po godzinie 16:00 nikt z zewnątrz nie może korzystać. To zaprzeczenie idei dobra wspólnego.
BO generuje powstawanie oderwanych od miejskiej strategii mikrowysp infrastruktury. Niepraktycznie ustawionych ławek, siłowni plenerowych w miejscach pozbawionych ciągów pieszych, czy nieprzemyślanych koncepcji zieleni.
Kolejnym problemem, na który często zwracają uwagę Regionalne Izby Obrachunkowe, jest brak spójności inwestycyjnej. BO generuje powstawanie oderwanych od miejskiej strategii mikrowysp infrastruktury. Niepraktycznie ustawionych ławek, siłowni plenerowych w miejscach pozbawionych ciągów pieszych, czy nieprzemyślanych koncepcji zieleni.
Co gorsza, wnioskodawcy skupiają się na kosztach budowy, całkowicie ignorując koszty eksploatacji (utrzymania, napraw, ubezpieczenia). Samorządy wpadają w pułapkę. Muszą z własnego budżetu bieżącego utrzymywać dziesiątki rozrzuconych po mieście, często szybko niszczejących obiektów, których nikt nie chce doglądać, gdy tylko opadnie entuzjazm po wygranym głosowaniu.
Głosowanie projektów w ramach budżetu obywatelskiego a RODO
Odrębnym, ale równie palącym problemem, jest sama procedura głosowania i weryfikacji tożsamości. Ustawodawca, przyznając prawo głosu wszystkim „mieszkańcom” – bez wymogu posiadania meldunku czy pełnoletności – stworzył dla urzędów potężne wyzwanie prawno-logistyczne. Jak w dobie cyfryzacji bezpiecznie i jednoznacznie zweryfikować faktyczne miejsce zamieszkania głosującego, nie wpadając w kolizję z rygorami RODO?
Praktyka pokazuje, że powszechne systemy weryfikacji oparte niemal wyłącznie na podaniu imienia, nazwiska i czasem numeru PESEL są skrajnie dziurawe. Głosowanie w imieniu niczego nieświadomych seniorów, masowe wprowadzanie danych przez liderów projektów na podstawie nieformalnie zebranych list, czy karkołomne procedury zbierania zgód opiekunów prawnych w przypadku głosowania małoletnich. To tylko ułamek wszystkich problemów, które stoją na drodze do stworzenia rzetelnych warunków głosowania. Samorządy stają przed nierozwiązywalnym dylematem: albo wprowadzą rygorystyczną weryfikację, co drastycznie obniży i tak już kruchą frekwencję, psując polityczny wizerunek partycypacji, albo pozostaną przy systemach uproszczonych, narażając się na zarzuty fałszerstw i potencjalne kary ze strony Urzędu Ochrony Danych Osobowych (UODO). To prawne pole minowe, na którym lokalni włodarze zostali pozostawieni sami sobie.
Czytaj więcej
Miejska przestrzeń między blokami czy kamienicami wcale nie musi straszyć betonem. Samorządy dają pieniądze na modernizację i zazielenianie podwórek.
Jak to robić dobrze? Lekcje z Zielonej Góry i Wrocławia
Diagnoza problemów to jednak dopiero połowa pracy. Na szczęście widzę, że polskie samorządy potrafią się uczyć. Istnieją miasta, które zmieniły wewnętrzne regulaminy BO w taki sposób, aby zwalczyć część problemów wynikających z jego charakteru.
Doskonałym przykładem jest polityka Wrocławia. Aby ukrócić dyktat szkół i placówek zamykających infrastrukturę przed mieszkańcami, wprowadzono tam żelazną zasadę ogólnodostępności. Jeśli projekt dotyczy terenu oświatowego, szkoła musi zagwarantować i wpisać w projekt, że boisko czy skwer będą otwarte i dostępne dla mieszkańców po lekcjach i w weekendy. Ponadto Wrocław rozbił budżet na pulę osiedlową i ogólnomiejską, wprowadzając mechanizmy promujące duże, zielone projekty, co pozwala budować spójne parki kieszonkowe zamiast betonowania kolejnych skwerów.
Z kolei Zielona Góra wykazuje ogromny pragmatyzm, uderzając w problem z innej strony. Tamtejszy magistrat niezwykle rygorystycznie podszedł do etapu weryfikacji merytoryczno-prawnej oraz celowościowej. Ograniczono absurdalne projekty poprzez twardą wycenę kosztów późniejszego utrzymania. Jeśli projekt wygeneruje niewspółmierne koszty bieżące dla Zakładu Gospodarki Komunalnej w perspektywie kilku lat lub stoi w wyraźnej sprzeczności z dalekosiężnymi planami miasta, jest odrzucany jeszcze przed poddaniem go pod głosowanie.
Co więcej, Zielona Góra potrafi skutecznie zarządzać przestrzenią, kładąc nacisk na tzw. komplementarność zadań. Urzędnicy analizują zgłaszane pomysły tak, by łączyć drobne, sąsiadujące ze sobą projekty z BO z większymi, strategicznymi inwestycjami miejskimi. Zamiast realizować kilkanaście oderwanych od siebie mikroinwestycji, tworzy się spójne urbanistycznie kwartały z infrastrukturą towarzyszącą. W ten sposób unika się budowania pojedynczych, wyrwanych z kontekstu „pomników” lokalnych działaczy, które za kilka lat zarosłyby chwastami. To dowód na to, że nawet w ułomnych ramach ustawowych można prowadzić racjonalną i perspektywiczną gospodarkę przestrzenną.
Czytaj więcej
Wycieczka rowerowa szlakiem poległych projektów budżetu partycypacyjnego, którą pomysłodawca wycenił na 5 tys. zł, znalazła się wśród projektów, kt...
Doświadczenia samorządów pokazują, że budżet obywatelski wymaga pilnej interwencji prawnej na poziomie krajowym. Artykuł 5a u.s.g. powinien zostać zmieniony z obligatoryjnego na fakultatywny, a jeśli obowiązek musi pozostać, to ustawa musi przynajmniej dać radom miast znacznie szersze kompetencje w kształtowaniu progów, limitów dla instytucji miejskich i włączaniu BO w Wieloletnie Prognozy Finansowe.
Partycypacja społeczna nie może polegać na bezrefleksyjnym wydawaniu publicznych pieniędzy na to, co akurat zdobędzie najwięcej głosów w plebiscycie o niskiej frekwencji.
Autor jest prawnikiem, praktykiem administracji publicznej, autorem publikacji z zakresu finansów samorządowych i prawa publicznego
