Planowanie przestrzenne wymaga zmian

W trwającej właśnie kampanii wyborczej często powraca pytanie, czy Polska jest w ruinie, czy też w budowie. Niezależnie od udzielanej odpowiedzi, wszyscy z pewnością się zgodzą, że przed nami jeszcze wiele ważnych inwestycji do zrealizowania. Między innymi z tego względu – potrzeby sprawnej ich realizacji – bardzo ważne jest zwrócenie uwagi na istotne zagadnienie: planowanie przestrzenne. Wymaga ono bowiem kompleksowych zmian. I również ten wątek powinien być zauważony przez kandydatów do parlamentu oraz w programach partii politycznych.

Nie można powiedzieć, że nic się w tym zakresie nie dzieje. Do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono w szerszym stopniu obszary funkcjonalne. Uproszczono też realizację części inwestycji (np. niektórych domów mieszkalnych), co również znajduje znaczące przełożenie na wymiar przestrzenny. Ponadto – co jest chyba w ostatnim czasie najbardziej istotną zmianą – wprowadzono nowe instrumenty w ramach tzw. ustawy krajobrazowej. Na ich podstawie organy gminy mogą bardziej rygorystycznie określać zasady sytuowania w danych miejscach szyldów czy tablic reklamowych i, co ważne, skutecznie te przepisy egzekwować.

W ostatnich zmianach prawnych można więc zauważyć różne tendencje: od swoistego odbiurokratyzowania niektórych działań do porządkowania innych sfer (i wiążących się z tym nowych obowiązków dla właścicieli nieruchomości). Pomijając niektóre szczegółowe rozwiązania, można ogólnie wskazać, że zawarte we wprowadzanych przepisach reguły idą w dobrym kierunku. Mimo jednak tego, że w jakimś stopniu regulują one niektóre problemy – nie załatwiają istoty sprawy, nie uzdrawiając całego systemu planowania przestrzennego.

Swobodna decyzja gmin

W ostatnim czasie pojawiło się kilka propozycji szerszych nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym bardzo ciekawa propozycja Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju). Mimo wszystko jednak, moim zdaniem, nie zauważa się w nich kluczowego problemu w tym zakresie wynikającego ze sprowadzania działań planistycznych do decyzji administracyjnych.

Plany zagospodarowania przestrzennego województw i studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają bowiem mocy powszechnie wiążącej. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązują na mniejszej części terytorium RP. W takim układzie instrumentem przesądzającym o zagospodarowaniu przestrzennym stają się decyzje administracyjne – zwłaszcza decyzje o warunkach zabudowy. Jednakże kryteria, w oparciu o które organy gmin mają je wydawać, są tak nieostre i nieprecyzyjne, że trudno w tym przypadku mówić o odpowiedzialnej polityce przestrzennej. Przykładem mogą być chociażby wątpliwości przy wykładni zasad kontynuacji funkcji dobrego sąsiedztwa, ale także wyznaczania obszaru analizowanego czy linii zabudowy. W wielu wypadkach interpretacja tych elementów jest wcześniej dopasowywana do z góry przyjętych założeń na temat decyzji. Często bywa tak, że mocny inwestor wymusza od gminy wydanie takiej decyzji o warunkach zabudowy albo też odwrotnie: gmina w jakimś przypadku rękami i nogami blokuje wydanie pozytywnej decyzji, mimo że obiektywnie rzecz ujmując, decyzja taka powinna być wydana.

Interpretacja w rękach starosty

Niestety, podobnie bywa przy wydawaniu pozwoleń na budowę na podstawie planów miejscowych. Jest tu kolejny problem. Plany miejscowe (w tym ich część tekstowa) nie są sporządzane przez prawników. Rzecz jasna, znacznie ważniejsza jest w tym procesie rola urbanistów – projektantów. Bez nich plany nie miałyby w ogóle racji bytu. Jednakże urbaniści, zazwyczaj bardzo dobrze wykonując swoje zadania, nie mają prawniczych umiejętności konkretnego i precyzyjnego formułowania postanowień planu, stanowiących przecież akty prawa miejscowego. W konsekwencji dochodzi do sytuacji, kiedy starosta, wydając pozwolenie na budowę, musi zinterpretować konkretne niejasne, często wzajemnie sprzeczne, postanowienia planów miejscowych – i to na przykład przy presji inwestora. Na przykład plan dopuszcza na danym obszarze zakaz zabudowy z wyłączeniem wież widokowych, nie wskazując dokładnie, czym taka wieża jest i jak duża może być. Otwiera to pole do nadużyć i różnych interpretacji, co konkretnie na danym terenie można wybudować.

Nie ma winnych

W przypadku obu wskazanych decyzji administracyjnych wpływających w sposób kluczowy na planowanie przestrzenne pojawiają się bardzo duże problemy z oceną jakiegoś stanu faktycznego. Niestety, zdarzają się organy administracji publicznej, które do tych problemów w pełni odnieść się nie potrafią i uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, albo nieco rozpaczliwie przepisują powszechnie obowiązujące przepisy (np. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub jakiegoś rozporządzenia), albo piszą na zasadzie „tak – bo tak", „nie – bo nie". A to przecież za mało z punktu widzenia chociażby praw właścicieli nieruchomości.

Patrząc szerzej, gdy system planowania przestrzennego jest taki – użyjmy tego słowa – chybotliwy, powoli tracimy pewność, co tak naprawdę można w jego ramach zrobić, a co nie. Z drugiej strony, co jest też czymś zrozumiałym, otwiera się pole do walki o wymuszenie korzystnych rozwiązań dla konkretnych inwestorów.

Chciałbym jasno podkreślić, że taki stan rzeczy nie jest winą uczestników procesów planistycznych. Czy winny jest bowiem właściciel nieruchomości chcący wykorzystać niejasne przepisy na swoją korzyść? Albo organ administracji publicznej stawiany przed koniecznością prowadzenia pogłębionych analiz urbanistyczno-prawnych? Nie. Wszystkie te przypadki tworzy obecny system planowania przestrzennego.

Kluczowym problemem wydaje się prowokowanie sytuacji, gdy w nadmiernym stopniu wydawane są decyzje administracyjne. Zasadniczo, nie pasują one do tej problematyki i stosowane przez różne organy prowadzą do przypadkowych, niezbyt merytorycznych rozstrzygnięć. Jest to ważne, bo rolą systemu planowania przestrzennego powinno być także wzmocnienie ochrony niektórych terenów przed zbyt łatwą zmianą przeznaczenia oraz szersza ochrona terenów cennych przyrodniczo. Wymaga to jednak nie ograniczenia się do wydawanych nierzadko na siłę decyzji administracyjnych, ale szerszych rozwiązań systemowych.

Jednym z pomysłów (opracowywanych przez Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN) jest znaczące zwiększenie powiązań pomiędzy planowaniem przestrzennym a planowaniem strategicznym, oparcie działań przestrzennych na opracowaniach dokładnie określających aktualne przeznaczenie terenu (i związane z nim możliwości zabudowy), których modyfikacja odbywałaby się nie na podstawie decyzji administracyjnych, ale kolejnych planów. Uchwalenie zmian przeznaczenia terenu stanowiłoby wtedy wyjątek od reguły, a nie, jak dzisiaj, regułę coraz bardziej pogłębiającą chaos przestrzenny.