Planowane ograniczenie okresu, w którym można wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych ze względu na rażące naruszenie prawa, wbrew rozpowszechnionym opiniom pozostanie bez większego wpływu na tok spraw reprywatyzacyjnych.

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13) pojawiły się głosy, że orzeczenie to (oraz będąca jego skutkiem nowelizacja) ograniczy możliwość odzyskiwania znacjonalizowanych nieruchomości w naturze. Trybunał we wspomnianym wyroku uznał bowiem, że art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Innymi słowy: jeśli od wydania decyzji minęło dużo czasu, a ktoś na podstawie tej decyzji nabył jakieś prawo lub ma uzasadnione oczekiwanie jego nabycia (czyli tzw. ekspektatywę), nie powinno być możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, nawet jeśli została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności

Obecnie nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej można stwierdzić, jeśli jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. O stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w przypadku czterech spośród siedmiu kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w tym artykule można wystąpić w terminie dziesięciu lat od momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nieważna decyzja administracyjna zostaje wyeliminowana z obrotu, czyli dochodzi do powrotu do stanu prawnego sprzed jej wydania.

Po upływie dziesięciu lat organ nadzoru może jedynie uznać, że wadliwa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie może stwierdzić jej nieważności, a w konsekwencji jej skutki prawne nie zostają podważone. To z kolei otwiera drogę do dochodzenia zapłaty odszkodowania.

Wspomnianego dziesięcioletniego terminu nie stosuje się jednak do wad kwalifikowanych jako rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku takich wad można wyeliminować z obrotu decyzję administracyjną nawet sprzed kilkudziesięciu lat. Dotyczy to w szczególności decyzji ekspropriacyjnych (czyli pozbawiających własności), które najczęściej dotknięte są wadami kwalifikowanymi jako rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji otwiera drogę do odzyskania znacjonalizowanej lub skomunalizowanej nieruchomości w naturze.

Do zmiany takiego stanu rzeczy zmierza senacki projekt nowelizacji art. 156 i 158 k.p.a., która realizuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z projektem wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa ma być możliwe tylko w ciągu dziesięciu lat od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli decyzja była podstawą nabycia prawa lub uzasadnionego oczekiwania jego nabycia.

Utrata własności to nie nabycie prawa

Po publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., jak również po ogłoszeniu senackiego projektu nowelizacji k.p.a., przewidywano istotne ograniczenie zwrotów nieruchomości w naturze. Podnoszono, że eliminowanie z obrotu prawnego decyzji ekspropriacyjnych sprzed kilkudziesięciu lat, z uwagi na wprowadzenie dziesięcioletniej cezury czasowej, nie będzie już dopuszczalne.

Takie stanowisko pomija jednak clou nowelizacji, którym jest ograniczenie możliwości stosowania dziesięcioletniej cezury tylko do tych wadliwych decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub uzasadnionego oczekiwania jego nabycia. Tymczasem na mocy decyzji ekspropriacyjnych pozbawiano prawa lub ekspektatywy. Zatem projektowane zmiany pozostają bez znaczenia dla większości spraw reprywatyzacyjnych, w których nadal dopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji sprzed kilkudziesięciu lat.

Warto zauważyć, że niedopuszczalna byłaby też hipotetyczna wykładnia, wedle której decyzja ekspropriacyjna prowadzi do nabycia prawa lub ekspektatywy po stronie podmiotów publicznych (wskutek odjęcia własności lub innego prawa po stronie dawnego właściciela). Takiej interpretacji sprzeciwia się tok rozumowania Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. po wielekroć podkreślał, że nabycie prawa lub jego ekspektatywy odnosi się do strony/adresata decyzji administracyjnej.

Projektowane zmiany – w kontekście spraw reprywatyzacyjnych – mogłyby ewentualnie wpłynąć jedynie na postępowania, w których podważa się decyzje uwłaszczeniowe (na mocy których przedsiębiorstwa państwowe nabyły prawa do nieruchomości) lub decyzje o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich (najczęściej spółdzielni mieszkaniowych). Niemniej jednak w tego typu sprawach i tak najczęściej nie dochodzi do stwierdzenia nieważności, tylko do uznania, że wspomniane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Dzieje się tak ze względu na zaistniały po ich wydaniu obrót cywilnoprawny i w konsekwencji wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W takich sytuacjach dawni właściciele lub ich następcy prawni mogą ubiegać się o wypłatę stosownego odszkodowania.

Skutki nowelizacji

Senacki projekt nowelizacji będzie za to miał istotne znaczenie w sprawach dotyczących prawa budowlanego. Ograniczy on przykładowo możliwość stwierdzenia po latach nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na rażące naruszenie prawa. Obecnie nieważność takiej decyzji można stwierdzić bez ograniczeń czasowych, co może narażać inwestorów na ogromne straty. Z tego względu proponowane zmiany należy przyjąć z zadowoleniem.

Na marginesie warto zwrócić uwagę na finansowe skutki senackiej nowelizacji w odniesieniu do wszelkich innych niż reprywatyzacyjne postępowań administracyjnych, w których strona będąca adresatem decyzji nabyła na jej mocy prawo lub ekspektatywę. W takich przypadkach proponowane zmiany ograniczą możliwość eliminowania ostatecznych decyzji z obrotu prawnego, lecz jednocześnie zwiększą możliwość dochodzenia odszkodowania za takie decyzje. Uznanie bowiem, że dana wadliwa decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa, stanowi prejudykat w rozumieniu art. 160 k.p.a., jak również art. 417[1] k.c., który otwiera poszkodowanym drogę do dochodzenia zapłaty stosownego odszkodowania na drodze postępowania cywilnego.

Krzysztof Wiktor, partner współodpowiedzialny za praktykę reprywatyzacyjną kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Radosław Wiśniewski, prawnik w praktyce reprywatyzacyjnej w tej kancelarii