Naruszenie praworządności: w Unii są dwie procedury

Pan Krzysztof Szczucki napisał bardzo ciekawy artykuł pt. „Trybunał orzeka na podstawie traktatów" („Rzeczpospolita" z 10 lipca 2018 r.). Zawiera on jednak błąd. Wskazano w nim, że procedura dotycząca naruszenia praworządności ma podstawę w art. 7 traktatu o funkcjonowaniu UE (dalej TFUE) zamiast traktatu o UE (dalej TUE). Nie jest także precyzyjne stwierdzenie, że możliwość zastosowania przewidzianych w nim sankcji zależy od decyzji Rady Europejskiej.

Art. 7 ust. 1 TUE dotyczy stwierdzenia przez Radę (UE) większością 4/5 swych członków istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości wskazanych w art. 2 TUE. Stwierdzenie to może nastąpić po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane państwo członkowskie. Wszczęcie procedury następuje na uzasadniony wniosek 1/3 państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej. Na podstawie zaś art. 7 ust. 2 TUE Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek 1/3 państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić, po wezwaniu państwa członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to państwo wartości, o których mowa w art. 2 TUE. Po takim stwierdzeniu Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania traktatów dla tego państwa, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu w Radzie. Rada może zdecydować o zmianie lub uchyleniu zastosowanych środków w razie zmiany sytuacji, która doprowadziła do ich ustanowienia.

Różne mechanizmy

Procedura z art. 7 jest dwuetapowa. Można tu wyróżnić mechanizm prewencyjny (ostrzegawczy) – art. 7 ust. 1 oraz sankcyjny, który także składa się z dwóch etapów. Jest to postępowanie przed Radą Europejską (art. 7 ust. 2), a następnie przed Radą (UE – art. 7 ust. 3). Konkretną decyzję (uchwałę) o zastosowaniu przewidzianych w art. 7 ust. 3 TUE sankcji może zatem podjąć tylko Rada (Unii Europejskiej), a nie Rada Europejska. Taka decyzja musi być poprzedzona uchwałą Rady Europejskiej stwierdzającą poważne i stałe naruszenie przez państwo określonych wartości.

Dodać należy, że zgodnie z art. 269 TFUE Trybunał Sprawiedliwości (dalej TS) jest właściwy do orzekania w sprawie legalności aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę zgodnie z art. 7 TUE. Wniosek taki może złożyć wyłącznie państwo członkowskie, którego dotyczy stwierdzenie Rady Europejskiej lub Rady, oraz wyłącznie w odniesieniu do przestrzegania postanowień czysto proceduralnych przewidzianych w art. 7. Wniosek musi być złożony w ciągu miesiąca od daty stwierdzenia. TS orzeka też w ciągu miesiąca od daty wniosku.

Procedura z art. 7 TUE ma zatem charakter polityczny. W istocie decyzję podejmują państwa członkowskie w ramach Rady i Rady Europejskiej. Kompetencja TS została w tym przypadku ograniczona jedynie do kontroli proceduralnej (formalnej).

Należy zaznaczyć, że Rada Europejska i Rada to dwie odrębne instytucje. Rada Europejska jest organem politycznym. Jej funkcjonowanie określają art. 15 TUE i art. 235–236 TFUE oraz regulamin. Rada pełni natomiast wspólnie z Parlamentem Europejskim funkcje prawodawczą i budżetową. Jej funkcjonowanie regulują art. 16 TUE i art. 237–243 TFUE oraz regulamin.

Pan Szczucki słusznie stwierdził, że procedura z art. 258 TFUE jest odrębnym postępowaniem od procedury z art. 7 TUE. Art. 258 TFUE dotyczy bowiem procedury prawnej (sądowej). Należy jednak zaznaczyć, że przepisy tych traktatów nie wyłączają możliwości zastosowania wobec jednego państwa członkowskiego tych dwóch procedur – politycznej i sądowej.

Skutki uchybień

Zgodnie z powołanym art. 258 TFUE Komisja może uznać, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów. W takim przypadku wydaje uzasadnioną opinię, po uprzednim umożliwieniu temu państwu przedstawienia swych uwag. Jeśli państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do TS. Wykonanie wyroku, w którym TS potwierdzi, że państwo uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą, następuje w trybie określonym w art. 260 TFUE. Państwo jest zobowiązane podjąć środki, które zapewniają wykonanie wyroku. Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nie zastosowało się ono do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną. Wszczęcie w tym zakresie postępowania następuje na wniosek Komisji, jeżeli uzna, że państwo nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku TS. Przed wniesieniem sprawy do sądu Komisja umożliwia państwu przedstawienie swoich uwag.

Na koniec warto wspomnieć o traktacie ateńskim podpisanym 16 kwietnia 2003 r. w Atenach. Stanowi on prawną podstawę przystąpienia (akcesji) dziesięciu państw Europy Środkowej i Południowej, w tym Polski, do UE 1 maja 2004 r. Jego integralną częścią jest akt przystąpienia zawierający szczegółowe warunki akcesji. Zgodnie z jego treścią nowe państwa członkowskie przyjęły całość dorobku prawnego UE (poprzednio Wspólnot Europejskich). Trybunał Sprawiedliwości oceni zatem, biorąc pod uwagę ten dorobek prawny UE, czy Polska uchybiła jednemu z zobowiązań, które na niej ciążą na mocy traktatów, chyba że Komisja cofnie skargę (art. 258 TFUE). W takim bowiem przypadku prezes wyda postanowienie o wykreśleniu sprawy z rejestru (art. 148 Regulaminu postępowania przed TS).

Trybunał Sprawiedliwości może również w każdej chwili z urzędu, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po zapoznaniu się ze stanowiskiem stron oraz rzecznika generalnego, orzec w drodze postanowienia z uzasadnieniem o umorzeniu postępowania, jeżeli stwierdzi bezprzedmiotowość skargi (art. 149 Regulaminu postępowania przed TS).

Autor jest sędzią Sądu Rejonowego w Toruniu w stanie spoczynku