Białe certyfikaty nie spowodują oszczędzania energii

Sejm uchwalił 15 kwietnia pierwszą polską ustawę o efektywności energetycznej (DzU nr 94, poz. 551). Określa ona krajowy cel, jakim jest 9 proc. oszczędności energii do 2016 r. Jednak kluczowe mechanizmy osiągania tego celu, czyli tzw. białych certyfikatów oraz obowiązków jednostek sektora publicznego, zostały skonstruowane wadliwie, przez co cel ten zapewne nie zostanie osiągnięty.

Efektywność energetyczna jest jednym z elementów polityki klimatycznej i energetycznej Unii Europejskiej. Ważna rola wydajności energetycznej i oszczędności energii podkreślona została w wielu dokumentach polityczno-strategicznych Unii. Co najważniejsze jednak, Unia przyjęła również szereg wiążących aktów prawnych regulujących poszczególne segmenty tego sektora. Do najważniejszych należy dyrektywa 2006/32/WE w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych.

W pierwszych dniach marca tego roku Komisja Europejska opublikowała komunikat „Plan działań na rzecz efektywności energetycznej 2011". Lektura tego dokumentu skłania do przypuszczenia, że polityka energetyczna Unii będzie zmierzała w kierunku bardziej konkretnych i surowszych obowiązków nakładanych przez Unię bezpośrednio na państwa członkowskie. Intencją Komisji Europejskiej będzie zaproponowanie rygorystycznych i wiążących środków pozwalających osiągnąć w 2020 r. oszczędności energii w wysokości 20 proc. w stosunku do zakładanych prognoz. Wykorzystanie planowanej nowelizacji dyrektywy 2006/32/WE wydaje się najbardziej naturalną drogą do ustanowienia wiążących obowiązków zapewniających osiągnięcie planowanych 20 proc.

Późny start

Ustawa z 15 kwietnia o efektywności energetycznej (dalej: ustawa) dokonuje wdrożenia dyrektywy 2006/32/WE. Określa m.in. zadania jednostek sektora publicznego w zakresie efektywności energetycznej oraz zasady uzyskania i umorzenia świadectwa efektywności energetycznej. W tym artykule koncentrujemy się na wybranych, naszym zdaniem kluczowych, wadach regulacji w zakresie głównych instrumentów prawnych osiągania krajowego celu oszczędności energii, tj. świadectw efektywności energetycznej (nazywanych także białymi certyfikatami) oraz zadań jednostek sektora publicznego.

Zgodnie z art. 48 ustawy obowiązuje ona do 31 grudnia 2016 r., a mechanizm białych certyfikatów do 31 marca 2016 r. Prawa majątkowe wynikające z białych certyfikatów przestaną być towarem giełdowym 1 kwietnia 2016 r.

Zdecydowano się jednoznacznie określić horyzont ustawy wprowadzającej nowe obowiązki przedsiębiorców i jednostek sektora publicznego oraz kreującej nowy rynek praw majątkowych wynikających ze świadectw efektywności energetycznej.

Niezależnie od szeregu prawnych wątpliwości wiążących się z tym rozwiązaniem wykreowanie rynku białych certyfikatów, którego funkcjonowanie zakłada się na cztery – pięć lat, wiąże się z olbrzymim ryzykiem. Przedsiębiorstwa podejmują decyzje gospodarcze, opierając się na kalkulacjach uwzględniających znacznie dłuższe perspektywy czasowe. Dotyczy to w szczególności przedsiębiorstw z energochłonnych sektorów gospodarki oraz sektora energetycznego. Z powodu tak krótkiego horyzontu czasowego obowiązywania ustawy rynek białych certyfikatów może nie zafunkcjonować prawidłowo.

Ustawa nie przewiduje sygnałów określających kontynuowanie obowiązków w zakresie oszczędności energii w dłuższej perspektywie czasowej, w związku z czym większe środki, które inwestuje się w dłuższym okresie, prawdopodobnie nie zostaną przez sektor prywatny uruchomione.

W tym zakresie ustawodawca zdecydował się dokonać transpozycji dyrektywy 2006/32/WE zgodnie z popularną ostatnio zasadą „prawo Unii Europejskiej plus zero", według której krajowy prawodawca wprowadza do prawa krajowego tylko to, co musi dla dokonania minimalnej harmonizacji. Niestety, w tym wypadku to minimalistyczne podejście może się okazać jedynie formalnym wypełnianiem wymagań prawa unijnego, w wyniku którego wprowadzone zostaną instrumenty prawne, które nie będą miały szans zafunkcjonować.

Minimalny horyzont czasowy jest wyznaczony przez dyrektywę 2006/32/WE w art. 4 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem „Państwa członkowskie przyjmują i dążą do osiągnięcia krajowego celu indykatywnego w zakresie oszczędności energii w wysokości 9 proc. w dziewiątym roku stosowania niniejszej dyrektywy, który realizują za pomocą usług energetycznych i innych środków poprawy efektywności energetycznej. Państwa członkowskie podejmują efektywne kosztowo, wykonalne i rozsądne środki służące osiągnięciu tego celu". Dyrektywa ta z uwagi na fakt, iż jest wydana na podstawie art. 175 ust. 1 traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (obecnie art. 192 ust. 1 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), zakłada więc tzw. minimalną harmonizację, co oznacza, że państwa członkowskie mogą przyjąć wyznaczenie bardziej ambitnych celów, a także dalej sięgającego horyzontu czasowego.

Transpozycja dyrektywy 2006/32/ WE w Polsce jest opóźniona o kilka lat. Jak wynika z art. 18 ust. 1 dyrektywy 2006/32/WE termin jej transpozycji do prawa krajowego minął 17 maja 2008 r. Ustawa, która wejdzie w życie 11 sierpnia, zacznie obowiązywać ze znacznym opóźnieniem i będzie obowiązywać krótko. Ustawa kreuje więc bardzo niejasne sygnały dla przedsiębiorców zamierzających inwestować w przedsięwzięcia efektywności energetycznej i na rynku białych certyfikatów.

Miękkie obowiązki sektora

Ustawa określa niezwykle miękkie obowiązki jednostek sektora publicznego w zakresie oszczędności energii. Jedynym istotnym jest zastosowanie co najmniej dwóch środków poprawy efektywności energetycznej spośród wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy, takich jak np. umowa o realizację przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej czy nabycie nowego urządzenia, instalacji lub pojazdu charakteryzujących się niskim zużyciem energii i niskimi kosztami eksploatacji. Ustawa nie określa przy tym żadnych wskaźników, parametrów lub wymagań dotyczących stosowania tych środków. Obowiązki te będzie bardzo łatwo wypełnić.

W toku prac parlamentarnych odrzucono zgłaszaną przez przedstawicieli środowisk pozarządowych i gospodarczych poprawkę, aby wprowadzić obowiązek jednostek sektora publicznego zaoszczędzenia w każdym roku 1 proc. średniego zużycia energii. Odrzucona propozycja oznaczała wypełnienie art. 5 dyrektywy 2006/32/WE. Norma ta nakazuje, aby jednostki sektora publicznego pełniły wzorcową rolę w dziedzinie oszczędnego gospodarowania energią.

W rozdziale 3 ustawy określono, dość ogólnie, zadania jednostek sektora publicznego w zakresie efektywności energetycznej. Nie ma jednak żadnej gwarancji, że okażą się one wystarczające do wywiązywania się przez sektor publiczny z obowiązku odgrywania wzorcowej roli w zakresie oszczędnego gospodarowania energią. Dlatego zasadne wydawało się zobowiązanie przynajmniej jednostek sektora publicznego do zaoszczędzenia do końca 2015 r., w każdym roku, energii finalnej w ilości nie mniejszej niż 1 proc. średniego jej zużycia, co odpowiada poziomowi niezbędnemu do realizacji nakazanego w dyrektywie celu indykatywnego w zakresie oszczędności energii. Jak na ironię, polski prawodawca odrzuca propozycję wiążących celów dla sektora publicznego właśnie w czasie gdy Komisja w ramach „Planu działań na rzecz efektywności energetycznej 2011" zapowiada nałożenie wiążących prawnie obowiązków modernizacji i ocieplania 3 proc. budynków publicznych każdego roku.

Powody odrzucenia poprawki zgłaszanej przez środowiska pozarządowe i gospodarcze nie są do końca jasne. Niemniej kluczowe były chyba obawy, że obowiązek oszczędności energii o 1 proc. w skali roku w jednostkach sektora publicznego spowoduje znaczący wzrost wydatków budżetu państwa. Wydaje się, że podczas prac w Parlamencie w ogóle nie wzięto pod uwagę, że początkowe nakłady w oszczędność energii zawsze się zwracają i w nieco dłuższej perspektywie czasowej stanowić by mogły nie koszt, ale źródło oszczędności budżetowych.

Formalna transpozycja

Ogólnie rzecz biorąc, można stwierdzić, że rządowy projekt ustawy został w znaczącym stopniu rozmiękczony w toku prac sejmowych. Wypada zauważyć dysproporcję między obowiązkami między sektorem przedsiębiorstw i sektora publicznego, ten pierwszy został obarczony znaczącymi obciążeniami, obowiązki zaś drugiego są czysto formalne.

Kluczowy dla sektora przedsiębiorstw mechanizm świadectw efektywności energetycznej został tak zaprojektowany, iż z uwagi na krótki gwarantowany okres funkcjonowania rynku białych certyfikatów nie jest pewne, czy mechanizm ten spełni swoją rolę. Z kolei jednostki sektora publicznego nie zostały obciążone żadnymi obowiązkami, które rzeczywiście, a nie tylko deklaratywnie, mogłyby wymusić na nich oszczędność energii i środków publicznych.