Lipowicz: Edukacja jest jak stół bez jednej nogi

Rz: Złożyła pani dwie skargi do Trybunału Konstytucyjnego dotyczące edukacji. Czy podstawy prawne funkcjonowania polskiej oświaty są złe?

prof. Irena Lipowicz

: Edukacja jest bardzo ważnym obszarem społecznym, który jest w fazie przełomu. Musimy rozstrzygnąć, czy rozporządzenie może regulować kwestie istotne dla obywateli. Jak wiemy, ingerencja w wolność człowieka powinna być ograniczana tylko przez ustawę (w tym ustawę zasadniczą). A jeśli przez rozporządzenie, czyli działanie administracji ministra, to tylko w zakresie, w jakim ustawa na to zezwala. Tymczasem ustawodawca dał administracji zbyt dużą swobodę w określaniu np. kryteriów rekrutacji. Być może sądził, że coś tak banalnego jak rekrutacja do przedszkoli nie musi być regulowane na poziomie ustawy, ale okazało się, że jest to jeden z najbardziej konfliktowych i trudnych przypadków.

Dlaczego zasady rekrutacji budzą konstytucyjne wątpliwości?

To duży problem – wielu rodziców fikcyjnie zmienia miejsce zameldowania po to, aby ich dziecko dostało się do konkretnej placówki. Oznacza to, że system rozdzielania „rzadkiego dobra", jakim stało się miejsce w przedszkolu czy dobrym gimnazjum, nie funkcjonuje prawidłowo, ograniczając prawa obywateli.

Pojawia się też wiele innych istotnych wątpliwości, np. ulgi dla rodzin wielodzietnych. Z jednej strony rząd mówi o wspieraniu polityki prorodzinnej, a z drugiej – uchwały, w których radni wprowadzają niższe opłaty dla rodziców mających więcej dzieci, bywają uchylane przez sąd, bo rzekomo naruszają zasadę równości. W efekcie w niektórych regionach kraju rodziny wielodzietne mogą korzystać z ulgi, ale w innych odmawia się im pomocy, a Naczelny Sąd Administracyjny to sankcjonuje.

Nie wiadomo również, jakie dane osobowe można zbierać podczas rekrutacji, jakie dokumenty rodzice muszą przedstawiać, np. czy muszą dostarczyć PIT. Problemów, i to rzeczywistych, jest naprawdę dużo.

Może to właśnie minister powinien rozwiązać problem, zmieniając rozporządzenie.

Minister edukacji stara się wykonywać to, co – jego zdaniem – wynika z ustawy. Jeśli jednak w danym obszarze pojawia się wiele konfliktów, to odpowiednią debatę i wyważenie różnych racji powinien przeprowadzić parlament. Natomiast minister, poprzez rząd, ma możliwość wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą i doprowadzenia do względnie szybkiej zmiany sytuacji w konfliktogennym obszarze. I taką ścieżkę staram się wskazywać w tzw. wystąpieniach generalnych rzecznika praw obywatelskich do ministrów.

Podkreślam przy tym, że moje wystąpienia to efekt setek skarg obywateli. Występuję, kiedy mam pewność, że nie chodzi o załatwienie sprawy konkretnej osoby, ale o zmianę funkcjonowania prawa i wyeliminowanie błędnej matrycy, powielającej kolejne błędy. Niestety odpowiedzi ministra edukacji w wielu wypadkach nie były zadowalające, dlatego musiałam wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego, co jest dla mnie niepokojącym sygnałem.

Dlaczego?

Moje rozczarowanie bierze się stąd, że minister edukacji nie chce widzieć we mnie sojusznika i partnera, wspierającego go w dobrym wykonywaniu obowiązków wobec społeczeństwa. Oczekiwałam, że albo pani minister zmieni sama kwestionowane przepisy, albo tam, gdzie nie jest władna, złoży projekt zmiany ustawy. Są resorty, które tak zrobiły, i obyło się bez wystąpienia do Trybunału. Resort edukacji, podobnie jak resort zdrowia, okazuje wyjątkowo dużą odporność na moje uwagi. To niepotrzebnie podnosi koszty działania państwa, ale przede wszystkim powoduje cierpienia ludzi, czego można by uniknąć. W oświacie liczy się każdy tydzień, każdy miesiąc, straconego czasu nie da się nadrobić. To są operacje na żywym organizmie.

Zaskarżyła pani również delegację ustawową do rozporządzenia określającego m.in. zasady przeprowadzania egzaminów zewnętrznych. Co budzi pani wątpliwości?

To rozporządzenie jest wadliwie skonstruowane. Sposób oceniania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów decyduje o  faktycznej możliwości korzystania z konstytucyjnego prawa do nauki. Wyniki są naturalnym i jedynym dopuszczalnym warunkiem różnicowania w procesie rekrutacji do szkół i uczelni publicznych. Dlatego oceny muszą być wystawiane na podstawie jasnych i przewidywalnych kryteriów. Organizacja sprawdzianów i egzaminów powinna zatem gwarantować jak najbardziej obiektywne wyniki, a one powinny stanowić podstawę rekrutacji. Przepis upoważniający do wydania rozporządzenia musi być precyzyjny i szczegółowy, zawierać proste wskazówki co do odczytania merytorycznej treści, bo to ma ścisły związek ze sferą praw i wolności jednostki.

Czyli tak jak w wypadku zawodów prawniczych, do których dostęp otwiera państwowy egzamin, a jego podstawowe zasady określa ustawa?

O kształcie systemu oceniania i organizowania egzaminów powinien decydować ustawodawca, a nie organ władzy wykonawczej, czyli minister. Ustawa powinna określać, że system oceniania jest jawny i przejrzysty, precyzować, jak egzamin ma wyglądać. Brak takich kryteriów może zablokować możliwość dalszego kształcenia.

Brak jawności uniemożliwił grupie maturzystów z Ostrowca Świętokrzyskiego kontynuowanie nauki na wyższych uczelniach, ponieważ dyrektor Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej unieważnił ich egzamin z chemii. Co prawda maturzyści odwoływali się od decyzji urzędników, którzy przed jej podjęciem nie wysłuchali ich linii obrony, a Najwyższa Izba Kontroli zakwestionowała sposób postępowania OKE, ale to niewiele zmieniło sytuację. 50 młodych obywateli straciło rok życia z powodu braku precyzyjnych przepisów respektujących podstawowe zasady państwa prawa.

Czy szykuje pani kolejne skargi z zakresu oświaty?

Nie chcę uprzedzać faktów, ale oczywiście ciągle pracujemy nad rozwiązaniem problemów, które są zgłaszane przez obywateli.

Co jeszcze jest największą bolączką systemu edukacji?

Brak dostatecznie silnej organizacji tzw. strony społecznej, np. dużej fundacji czy wpływowego stowarzyszenia, które mając odpowiednie wsparcie naukowe i prawne, mogłyby skutecznie uczestniczyć w przygotowaniu rozwiązań systemowych. Rodzice coraz częściej dostrzegają, jak ważną rolę w oświacie odgrywa prawo, jak przepisy wyznaczają sposoby i granice działania. Z ich inicjatywy powstają liczne lokalne małe organizacje, ale są one bardzo rozproszone. W efekcie w dyskursie publicznym na temat oświaty uczestniczą administracja rządowa i samorządowa oraz silne związki zawodowe, nie ma natomiast silnego partnera społecznego.

To jest jak stół na trzech nogach – aby się nie chwiał, potrzebna jest czwarta. W sprawach krzywdzonych dzieci działa Fundacja Dzieci Niczyje, która jest zdolna wymóc pewne zmiany. W zakresie ochrony danych osobowych działają trzy duże fundacje, m.in. Panoptykon. W oświacie kiedyś taką rolę odgrywały instytuty resortowe, obecnie jednak – jak się wydaje – nie istnieją one w debacie publicznej. Ośrodek Rozwoju Edukacji czy Instytut Badań Edukacyjnych to agendy resortu. Dlatego ważne jest, aby powstał ośrodek, który by monitorował zarówno tworzenie, jak i realizację prawa oświatowego oraz skupiał ekspertów niezależnych, niezwiązanych blisko z samorządem, związkami czy administracją rządową.

A uczniowie niepełnosprawni? Ostatnio patronuje pani wielu inicjatywom wspierających ich rodziców. Czy to oznacza, że ich prawa nie są respektowane?

To jeden z najbardziej palących problemów w Polsce. Nieadekwatne wsparcie uczniów niepełnosprawnych krzywdzi te dzieci i zamyka im dalszą drogę do rozwoju zawodowego. Co więcej, są one okradane. Na ucznia z orzeczoną przez poradnię pedagogiczno-psychologiczną niepełnosprawnością samorząd otrzymuje wyższą subwencję, ale często przeznacza ją na utrzymanie całej szkoły. Nie przyjmuję tłumaczeń samorządów – mimo całej mojej do nich sympatii – że obecnie nie mają wyjścia i w przyszłości to zmienią. Takie postępowanie jest nie do wybaczenia, bo dziecku, np. z porażeniem mózgowym, pomoc jest potrzebna tu i teraz, a nie za trzy lata. Za trzy lata będzie już o wiele za późno.

Nie ma jednak przepisów, które pozwoliłyby zakwestionować takie działania i wyegzekwować ich prawa. Z drugiej strony gminy są coraz biedniejsze, a koszty edukacji coraz wyższe.

Na najbliższej konferencji poświęconej uczniom niepełnosprawnym będę postulowała, aby pieniądze szły za uczniem poprzez zmianę subwencji na uczniów niepełnosprawnych w dotację. Chciałabym też, aby nadzór pedagogiczny prowadzony przez kuratoria oświaty wprost obejmował edukację uczniów niepełnosprawnych. Obecnie rodzice skarżący się na brak działań ze strony szkoły są odsyłani do organu prowadzącego, np. gminy, bo realizacja zobowiązań wynikających z orzeczeń o niepełnosprawności to jego kompetencja. Tymczasem to właśnie gmina zwykle jest przyczyną zaniechania, ponieważ nie przewiduje na ten cel odpowiednich środków finansowych. I tak powstaje błędne koło. Przepisy są, ale w praktyce nie działają. Rodzice nie mają jak wyegzekwować praw swoich dzieci.

Bo gminom brakuje pieniędzy.