Ochrona gruntów rolnych i leśnych: nie tak miało być

Pod koniec maja weszła w życie nowelizacja ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zmiana przepisów stanowiła dobrą okazję do wyeliminowania jednej z bardziej istotnych barier procesu inwestycyjno-budowlanego. Wydaje się, że intencje ustawodawcy były słuszne i zasługiwały na aprobatę, niemniej jednak trudno nie odnieść wrażenia, iż po raz kolejny w procesie legislacyjnym „dziecko" zostało wylane z kąpielą.

Najważniejsze zmiany uchwalone nowelizacją dotyczą dwóch kwestii. Po pierwsze, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o klasach bonitacyjnych I–III oraz leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, będzie mogła zostać dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niezależnie czy tzw. zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Została utrzymana zasada, że zgody na tzw. odrolnienie nieruchomości udziela minister rolnictwa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej tylko i wyłącznie w toku procedury zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego.

Po drugie, na podstawie nowelizacji dodany został przepis art. 7 ust. 3a ustawy, który doprecyzuje, że stroną w postępowaniu z adresowanego do ministra rolnictwa wniosku wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (czyli podmiotu niejako zarządzającego procedurą uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) o odrolnienie nieruchomości, jest wyłącznie wnioskodawca (czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta).

Kto jest stroną

Ponadto nowelizacja doprecyzowała przepisy regulujące aspekty budżetowo-finansowe związane z dochodami województw z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji. A także krąg stron postępowania „odrolnieniowego".

Ta ostatnia zmiana zasługuje na pełną aprobatę. Określenie kręgu stron w postępowaniu administracyjnym przed ministrem rolnictwa z wniosku o odrolnienie nieruchomości od lat budziło wątpliwości i rozbieżności w praktyce i orzecznictwie sądowym. Sądy administracyjne różnie rozstrzygały kwestię, czy status strony administracyjnego postępowania odrolnieniowego przysługuje właścicielom nieruchomości objętych wnioskami składanymi do ministra rolnictwa. Z jednej strony argumentowano, że skoro wniosek o odrolnienie dotyczy zmiany przeznaczenia konkretnych nieruchomości, to właściciele tych nieruchomości mają interes prawny, aby być stroną takiego postępowania. W innych orzeczeniach sądowych przyjmowano, że decyzja w sprawie odrolnienia jest niejako częścią procesu legislacyjnego związanego z uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazywano, że właściciele nieruchomości objętych wnioskami do ministra rolnictwa nie powinni w procedurę odrolnienia ingerować, bowiem mają możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy o uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego, a de facto to uchwała rady gminy zmienia przeznaczenie nieruchomości, a nie decyzja w przedmiocie odrolnienia.

Biorąc pod uwagę potrzeby praktyki, wydaje się, że ustawodawca obrał zły kierunek rozwiązania praktycznych problemów związanych ze stosowaniem przepisów Ustawy.

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że nowelizacja nie zniosła zasady, iż przeznaczenie gruntów rolnych o wysokich klasach bonitacyjnych (I–III) oraz gruntów leśnych może zostać zmienione wyłącznie w drodze uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że rygoryzm tej zasady oznacza, że wszędzie tam, gdzie inwestycje budowlane (nierolnicze i nieleśne) planowane są na obszarach, które choćby w niewielkiej części stanowią wysokiej klasy grunty rolne lub grunty leśne, nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takich sytuacjach zmiana przeznaczenia nieruchomości wchodzi w grę wyłącznie poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego.

Nierozwiązany problem

Zasada ta od lat w sposób istotny utrudniała i utrudnia proces inwestycyjno-budowlany, co związane jest między innymi z brakiem środków finansowych w budżetach gmin na prowadzenie kosztownych procesów uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Inna kwestia wiąże się z długotrwałością procedury planistycznej, która średnio trwa około 1,5–2 lat.

Problemy praktyczne w stosowaniu przepisów ustawy pojawiały się (i niestety będą się pojawiać) zwłaszcza przy realizacji dużych obszarowo inwestycji (typu elektrownie, centra logistyczne, czy obiekty przemysłowe). Często zdarza się, że tylko niewielki obszar przeznaczony pod tego typu inwestycje stanowi grunt rolny o wysokiej klasie bonitacyjnej, a w gminie, na terenie, której inwestycja ma być realizowana, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, jeśli inwestor chce zrealizować swoje zamierzenie, stoi przed trudnym wyborem.

Może podjąć próbę skłonienia gminy, na terenie której zamierza zrealizować inwestycję, do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak nawet jeśli gmina zdecyduje się wszcząć procedurę planistyczną i wygospodaruje na ten cel środki finansowe, inwestor musi liczyć się z tym, że zwieńczenie procedury planistycznej nastąpi po upływie około półtora–dwóch lat od zainicjowania procesu, w ramach którego ma dojść do zmiany przeznaczenia nieruchomości leśnych lub rolnych o klasach I–III.

Inwestor zamierzający zrealizować swoje zamierzenie mógłby również zmienić lokalizację inwestycji przeprowadzając nowe i kosztowne studium lokalizacyjne. Nowa inwestycja mogłaby zostać zlokalizowana na terenie gminy, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (i wg planu przeznaczenie terenu jest zgodne z zamierzonym przedsięwzięciem). Jeśli znalezienie lokalizacji spełniającej te wymagania nie byłoby możliwe, w tym wariancie inwestor byłby zmuszony szukać terenu, na którym nie występują w ogóle grunty leśne lub klasa gleboznawcza gruntów jest niższa niż III (co w praktyce często jest po prostu niemożliwe).

Podczas prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy „dziecko" zostało wylane z kąpielą

W omawianych wyżej sytuacjach inwestor mógłby wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (jeśli plan miejscowy nie obowiązuje) lub od razu o pozwolenie na budowę (na terenach gdzie plan miejscowy obowiązuje).

Powyższy problem dotyka nie tylko inwestorów zamierzających realizować większe obszarowo inwestycje. Na omawiane problemy napotka każdy inwestor zamierzający realizować przedsięwzięcie na gruntach lub częściach gruntów leśnych lub rolnych o klasach I-III, nawet jeśli zamierza wybudować niewielki obiekt budowlany. Za przykład mogą posłużyć przydrożne restauracje, centra konferencyjne, czy elektrownie wiatrowe (a niebawem mniejsze elektrownie słoneczne).

W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę, że na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy lokalizowanie mniejszych obszarowo inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego było możliwe bez konieczności zmiany przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Otóż, w skrócie rzecz ujmując, z przepisów ustawy wynikało, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o wysokich klasach bonitacyjnych może nastąpić na podstawie decyzji o warunkach zabudowy lokalizacyjnej, w sytuacji gdy na cele nierolnicze przeznaczane były grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I–III, ale ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 5.000 mkw. Na tej podstawie przez całe lata wydawane były decyzje o warunkach zabudowy mniejszych obiektów budowlanych lokalizowanych na gruntach o wysokich klasach bonitacyjnych (np. farm wiatrowych, przydrożnych restauracji itd.).

Niestety, nowelizacja w praktyce likwiduje i tę możliwość. Począwszy od dnia 26 maja br. lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji na gruntach rolnych o klasach I–III wymaga uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oczywiście również w odniesieniu do gruntów leśnych nowelizacja nie likwiduje omawianego rygoru). Żeby unaocznić do jakich absurdów doprowadzi nowy stan prawny, wystarczy wskazać, że przykładowo budowa przydrożnej reklamy na nieruchomości stanowiącej grunt rolny klasy I–III nie może być zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (co do zasady decyzja taka jest wymagana w odniesieniu do tego typu obiektów budowlanych).

Uwagi do ustawodawcy

Zgodnie z uzasadnieniem projektu nowelizacji, jednym z zasadniczych celów zmian legislacyjnych miało być zapewnienie samorządom gminnym płynnej i bezkolizyjnej realizacji polityki przestrzennej na szczeblu gminy. W uzasadnieniu projektodawcy ograniczyli się do szerokiego, i skądinąd rzetelnego, omówienia potrzeby usystematyzowania kwestii legitymacji procesowej strony w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.