Poprawne rozliczenie oparte na współpracy

Ministerstwo Finansów podejmuje prace nad kodeksem podatkowym. W kodeksie tym należy znaleźć miejsce dla mechanizmu „poprawnego rozliczenia opartego na współpracy" (cooperative compliance), wzorowanego na licznych programach realizowanych w innych państwach.

Raport OECD

Programów „poprawnego rozliczenia opartego na współpracy" dotyczy ubiegłoroczny raport OECD „Co-operative Compliance: A Framework. From Enhanced Relationship to Co-operative Compliance". Programy te są oparte na idei bieżącego („w czasie rzeczywistym") rozwiązywania problemów podatkowych w drodze uzgodnień między podatnikiem a organem podatkowym. Podatnik dba o przestrzeganie właściwych procedur wewnętrznych, w znacznej mierze we własnym zakresie sprawując kontrolę nad rozliczeniem podatkowym. Zarazem przedstawia do rozstrzygnięcia przez urzędników wszystkie poważne kwestie problematyczne, dając im nieskrępowany dostęp do informacji.

W zamian za to urzędnicy reagują bez zwłoki. Wypowiadają się na temat właściwego ich zdaniem rozstrzygnięcia dylematów podatkowych po konsultacjach z podatnikiem i w sposób dla siebie zobowiązujący. Współpraca odbywa się bez zbędnych formalności, za to w warunkach zaufania i przejrzystości.

Z raportu OECD wynika, że rozwiązania tego rodzaju są stosowane już w kilkunastu państwach (w tym w Holandii, Irlandii, Australii, Nowej Zelandii, Słowenii, Hiszpanii). Pilotażowe projekty są obecnie wdrażane m.in. w Austrii i Rosji. Programy te są adresowane przede wszystkim do „dużych podatników".

„Rozliczenie oparte na współpracy" daje podatnikom pewność prawa. Można powiedzieć, że w ramach omawianych programów administracja zawiera z podatnikami swoiste porozumienie – oferuje im pewność za cenę pełnej przejrzystości ich rozliczeń.

Trudne kwestie rozstrzygane są wyprzedzająco: zanim w rozliczeniu popełnione zostaną błędy. Tym samym omawiane rozwiązania należą do modelu uprzedniego czuwania nad poprawnością rozliczenia (podejście to zostało omówione w innym raporcie OECD z 2012 r. Right from the Start).

Współpraca a unikanie opodatkowania

Mechanizmy „poprawnego rozliczenia opartego na współpracy" powinny stanowić dopełnienie przepisów przeciwko unikaniu opodatkowania, których wprowadzenie planuje obecnie rząd. Administracja podatkowa powinna mieć w swojej ofercie propozycję dla tych, którzy zabiegają o pewność swojego rozliczenia podatkowego, a nie o minimalizację jego wymiaru. Jest to wymogiem słuszności, ale także efektywności.

Nie chodzi tylko o to, że naszkicowany model współpracy wyklucza się z agresywnym planowaniem podatkowym, a przez to zapewnia, że zaangażowani w ten model podatnicy nie będą unikali podatku. Ani o to tylko, że dzięki zawieraniu porozumień z podatnikami chętnymi do pełnej współpracy administracja zaoszczędzi siły i środki, które będzie mogła przeznaczyć na zwalczanie uchylania się i unikania opodatkowania przez innych podatników. Z wdrożenia tego programu wynikną korzyści ogólnosystemowe. Uwidoczni ono, że podatnicy i administracja mogą mieć – obok rozbieżnych – także wspólne interesy. Podstawowym z nich jest zgodność rozliczenia z obowiązującym prawem. Ponadto przyzwyczai użytkowników polskiego prawa podatkowego do poszukiwania „ducha" ustawy podatkowej i zainspiruje do zerwania z supremacją wykładni językowej – a to przywiązanie do tej wykładni stwarza dobry grunt dla unikania opodatkowania. Przepis prawa powinien być badany z wielu perspektyw. Ponieważ punkty widzenia podatnika i urzędnika zwykle różnią się od siebie, swobodna dyskusja między nimi pozwoli wyświetlić te perspektywy.

Co najważniejsze, program taki stworzy także szansę na zmianę panującego w Polsce klimatu przyzwolenia na agresywne planowanie podatkowe. Jak wynika z badań przeprowadzonych przez Małgorzatę Niesiobędzką, deficyt poczucia tzw. sprawiedliwości proceduralnej – przekonanie, że podatnicy są niesprawiedliwie traktowani przez administrację podatkową – negatywnie oddziałuje na chęć płacenia podatków.

Obywatele ze zrozumieniem odnoszą się do niezgodnego z prawem (jego literą lub duchem) zmniejszania ciężaru podatkowego w sytuacji, gdy oceniają, że organy podatkowe zachowują się wobec podatników w sposób uchybiający zasadom słuszności.

Mechanizmy oparte na współpracy będą budować poczucie sprawiedliwości proceduralnej systemu podatkowego. Pokażą urzędnika jako życzliwego partnera i pomocnika. Tym samym będą pozytywnie oddziaływać na polską moralność podatkową. Wytrącą także z ręki argumenty tym, którzy unikanie opodatkowania tłumaczą zawiłościami prawa podatkowego i niewłaściwym podejściem administracji do podatnika.

Przy poprawnym wdrożeniu tych mechanizmów uzyskamy większą jasność co do tego, w jakim stopniu ten motyw odpowiada rzeczywistości.

„Regulacja dostosowana"

Programy oparte na współpracy między podatnikiem a administracją wpisują się w szerszy jeszcze kontekst tak zwanej „regulacji responsywnej" czy też „dostosowanej do zachowania" (responsive regulation według koncepcji Ayres'a i Braithwaite'a).

W ogólnym zarysie chodzi o to, by w celu zapewnienia zgodności działań obywateli z prawem używać za każdym razem środków dostosowanych do podejścia tych obywateli do obowiązków, a zwłaszcza nie bardziej srogich, niż to jest niezbędne. Nie warto uciekać się do sankcji, gdy w danym przypadku wystarczy pomoc w rozliczeniu, najlepiej wyświadczona jeszcze przed złożeniem deklaracji podatkowej. Częste następcze kontrole warto zarezerwować dla tych, którzy są „podatnikami wysokiego ryzyka", bo nadużyli już zaufania.

Nie bez wyzwań

Błędem byłoby niedocenianie wyzwań, jakie towarzyszą programom rozliczenia opartego na współpracy. Podstawowe jest zapewnienie, by rozliczenie podatnika było istotnie zgodne z prawem – by uzgodnienia prowadzone przez niego z organem podatkowym nie prowadziły poza zakres regulacji prawnej.

Trzeba także zadbać o to, by program stał się dostępny dla wszystkich, którzy gotowi są do niego przystąpić. Jego „elitarność" powinna być stanem przejściowym. Z drugiej strony trzeba zmierzyć się z ryzykiem, że program zostanie pozbawiony praktycznej użyteczności z powodu przesadnie rygorystycznego, jednolicie profiskalnego podejścia administracji. Póki jednak rozmowa na ten temat nie zostanie rozpoczęta, póty nie zbliżymy się nawet do rozwiązania trudnych kwestii. Tymczasem ubiegłoroczny raport OECD przeszedł u nas właściwie bez echa.

Potrzebne przepisy

Wiele można osiągnąć już pod rządami obowiązującej regulacji. Tworzenie skomplikowanych ram prawnych dla programów rozliczenia opartego na współpracy bynajmniej nie jest regułą. Jednakże nie wydaje się, by w polskiej rzeczywistości wdrożenie takiego programu było możliwe bez zmian w prawie. Jeśli zmian takich nie uda się dokonać wcześniej, właściwym dla nich miejscem będzie zapowiadany kodeks podatkowy. Już teraz warto zacząć analizę dobrych zagranicznych wzorów.