Powrót „trójkąta Buchacza”

W połowie lat 90. wybuchła afera nazwana od nazwiska ministra współpracy gospodarczej z zagranicą „trójkątem Buchacza".

W uproszczeniu polegała ona na wniesieniu do trzech spółek Skarbu Państwa ich własnych akcji w takich proporcjach, że bezpośredni udział Skarbu Państwa w każdej z nich wynosił mniej niż 50 proc. Właścicielem większości akcji były same spółki, co doprowadziło do przejęcia kontroli nad majątkiem państwowym wartym kilkaset milionów złotych przez zarząd spółki dominującej.

Prezydent Bronisław Komorowski zgłosił projekt nowelizacji pakietu ustaw istotnie zmieniający funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W cieniu sporu o ograniczenie referendów odwoławczych opinii publicznej umyka inna rewolucyjna zmiana zaproponowana przez prezydenta. Jej konsekwencje trudno dziś przewidzieć. Chodzi o praktyczne zniesienie barier w prowadzeniu przez samorządy działalności gospodarczej w formie spółek prawa handlowego, w tym jako mniejszościowy ich współwłaściciel.

Brak ograniczenia

Prezydent proponuje m.in. poluzowanie standardów zakładania i przystępowania samorządów do spółek prawa handlowego w zamian za aport mienia. A jeżeli mieniem tym będą udziały lub akcje innej spółki komunalnej? A jeżeli nabywany przez samorząd w zamian za wniesione akcje pakiet akcji spółki będzie mniejszy niż 50 proc., a większość obejmie inna spółka dotychczas komunalna, której większościowy pakiet zostanie wniesiony do spółki pierwszej? Jak przepis proponowany przez prezydenta ma się do ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji? Czy prezydent proponuje kolejny  – obok dopracowywanych przez wiele lat trudnych doświadczeń – sposób zbywania akcji, tym razem nieprzewidujący rygorystycznych procedur maksymalizujących bezstronność wyboru inwestora i dochody lub inne korzyści z takich transakcji?

Owszem, przepisy prywatyzacyjne przewidują możliwość wnoszenia przez publicznego zbywcę akcji swoich spółek do innych spółek, ale tylko takich, których jest właścicielem w 100 proc. Takiego ograniczenia w przypadku samorządów prezydent nie przewiduje. Jaki przepis zapobiegnie mnożeniu się „trójkątów Buchacza" w gospodarce komunalnej? Do tej pory takim hamulcem było niemożliwe w przypadku udziałów  wykazanie, iż zbycie ich w „konwencjonalnym" trybie prowadziłoby do poważnej szkody majątkowej. Prezydent proponuje uchylenie tego wymogu.

Proponowane rozwiązanie grozi nie tylko powstawaniem „trójkątów Buchacza", ale „zwykłą" utratą kontroli nad majątkiem komunalnym na rzecz prywatnego współwłaściciela spółki z udziałem samorządu.

Wyobraźmy sobie wniesienie aportem atrakcyjnego gruntu i następnie sprzedaż objętego w zamian za grunt mniejszościowego pakietu akcji. Przy takim scenariuszu samorząd pozbywa się gruntu bez testu na jego rynkową wartość, jaką może być tylko otwarty przetarg. Otwarty przetarg na udziały/akcje też nie będzie możliwy, albowiem nikt przytomny nie nabędzie 49-proc. pakietu, by nie mieć nic do powiedzenia w spółce. Jedynym nabywcą może być większościowy partner. Owszem, można sporządzić umowę spółki, która zabezpieczy interes samorządu jako mniejszościowego udziałowca. Doświadczenie pokazuje jednak, że władze publiczne zazwyczaj posiłkują się mniej skutecznymi prawnikami niż inwestorzy prywatni. Nawet renomowane kancelarie prawne, gdy stają po publicznej stronie barykady, tracą kreatywność. Zresztą wobec zmieniającego się prawa oraz jego wykładni długofalowe zabezpieczenie interesu publicznego jest bardzo trudne. To są realia, które prezydentowi i jego doradcom wydają się obce.

Mieć spółkę czy nie mieć

Dyskusja na temat tworzenia i przystępowania przez samorządy do spółek prawa handlowego odbyła się w latach 90. przy konstruowaniu ustaw samorządowych. Pozwolono wówczas samorządom na posiadanie spółek jedynie w zakresie realizacji zadań własnych wymienionych w ustawie, a poza sferą użyteczności publicznej tylko pod precyzyjnie określonymi warunkami.

Zwolennicy zakazu posiadania spółek przez samorządy podnosili, że prywatny przedsiębiorca wybrany w drodze uczciwego przetargu będzie efektywniej realizował cele stawiane sobie przez samorząd. Zysk prywatnego właściciela finansowany z kieszeni podatnika jest – ich zdaniem – istotnie niższy niż dodatkowe koszty zarządzania spółkami przez samorządy wynikające ze skuteczniejszej presji na władzę publiczną związków zawodowych lub w postaci niepotrzebnego zatrudnienia stronników politycznych.

Brak osobistego ryzyka niepowodzenia decyzji biznesowych miałby skłaniać polityków do nieostrożnego akceptowania projektów, których prywatny właściciel nigdy by  nie przyjął lub do których lepiej by się przygotował. Ponadto zwracano uwagę, iż poza obszarem monopoli naturalnych prowadzenie działalności gospodarczej przez władze publiczne prowadzi do zachwiania uczciwej konkurencji, gdyby finansowana niekomercyjnym kapitałem spółka samorządowa do czasu wyeliminowania konkurentów utrzymywała ceny swoich produktów na niskim poziomie.

Zwolennicy umożliwienia samorządom zakładania spółek poza sferą użyteczności publicznej wskazywali na przykłady niedoskonałości wolnego rynku w wielu obszarach decydujących o jakości życia w danej miejscowości. Zakładane spółki miały zmniejszać bezrobocie na rynku lokalnym i sprzyjać rozwojowi regionu. Często samorządowców  bolało przejmowanie zysku przez prywatnych inwestorów z inwestycji na atrakcyjnych parcelach nabywanych od samorządu lub „żerowanie" na możliwościach zarobkowania stworzonych przez inwestycje publiczne (np. infrastruktura turystyczna powstająca wokół lotnisk lokalnych budowanych z udziałem samorządu województwa).

Praktyczną ilustracją tego sporu może być dylemat, czy gmina powinna prowadzić przedsiębiorstwo taksówkowe, jak ma to miejsce np. w Warszawie. Jeżeli celem miasta jest odblokowanie ruchu w centrum, to wcześniej czy później musi się zdecydować na ograniczenia wjazdu, uciekając się do narzędzi finansowych czy w skrajnych przypadkach – administracyjnych. Opór wyborców może tu zmniejszyć jedynie sprawna komunikacja, której elementem musi być tania taksówka. Tymczasem warszawskie korporacje taksówkowe są podejrzewane o zmowę cenową. Posiadanie własnej korporacji przez miasto w celu ewentualnego przełamywania zmowy cenowej, jeśli taka ma miejsce, można więc z perspektywy interesu publicznego uzasadniać. Tyle tylko, że posiadanie, jak ma to dziś miejsce w Warszawie, korporacji (MPT), która należy do najdroższych w mieście, nie spełniałoby wymogów takiego ewentualnego uzasadnienia.

Co proponuje prezydent?

Środowiska samorządowe jako problem postrzegają zbywanie gruntów, które prywatni inwestorzy zagospodarowują z zyskiem przekraczającym zysk gminy ze zbycia parceli. Dotychczas gmina, aby utworzyć lub przystąpić do spółki poza sferą użyteczności publicznej przez wniesienie aportu, musiała udowodnić, że inne zadysponowanie składnikiem mienia naraziłoby samorząd na poważną stratę majątkową. Prezydent zwalania gminę z obowiązku udowodnienia korzyści wynikających z założenia spółki, czego elementem musi być napisanie profesjonalnego biznesplanu. Innymi słowy, konsekwencją propozycji prezydenta jest regres standardów zarządzania.

Dotychczas warunkiem przystępowania do spółek zajmujących się działalnością wydawniczą, edukacyjną, promocyjną, konsultingową i sportową było oceniane przez sąd administracyjny kryterium ich istotności dla rozwoju samorządu gminnego. Taki warunek zmuszał samorządowców do przeprowadzenia dowodu, że założenie spółki jest dobre dla wspólnoty lokalnej. Zdarzało się, że sądy administracyjne kwestionowały nieprzygotowane uchwały o powołaniu spółki. W swoich propozycjach prezydent uchyla ten warunek. Po wprowadzeniu tej zmiany rozwój wspólnoty lokalnej jako przesłanka założenia spółki zniknie z polskiego prawa. Uczyni to kontrolę decyzji o założeniu spółki z perspektywy celowości, rzetelności i gospodarności niemożliwą, a co za tym idzie – zwiększy skalę nadużyć.

Gdyby jednak powyższe ułatwienia nadal nie pozwalały rozwijać skrzydeł samorządowym biznesmenom, prezydent proponuje, by gminy mogły przystępować do każdej spółki, której prowadzenie realizowałoby strategię jej rozwoju. Na przykład postawienie na turystykę (a która gmina nie chce mieć turystów?) pozwoli na inwestowanie publicznych środków w rozmaite projekty, począwszy od linii lotniczych, dalekobieżnych przewoźników kolejowych i autobusowych przez stacje benzynowe, hotele, na sieci pizzerii kończąc.

Powyższe zmiany mają dotyczyć także samorządów powiatowych i wojewódzkich, na które dotychczasowe przepisy nakładały jeszcze więcej ograniczeń w prowadzeniu spółek niż na gminy. Notabene dla prezydenta nie istnieje problem finansowania ze źródeł publicznych konkurujących na tym samym terenie spółek gminnej, powiatowej i wojewódzkiej.

Wobec powyższych faktów należy uznać, że nawet w przypadku udowodnienia konieczności zliberalizowania zasad posiadania spółek przez samorząd lokalny projekt prezydenta ma zbyt wiele mankamentów, by mógł zostać uchwalony bez bardzo poważnych poprawek.