Parlament i władza wykonawcza latami ignorują obowiązek (prawny!) implementacji do naszego porządku prawnego wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) stwierdzających, że ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości na skutek zarezerwowania ich pod inwestycje publiczne w miejscowych planach zagospodarowani przestrzennego sprzed 1 stycznia 1995 r. bez prawa do odszkodowania narusza europejską konwencję praw człowieka. Generuje to rozmaite prawne konsekwencje, dotyka drobnych właścicieli i gigantów gospodarczych.
„Przewrotny" wyrok
W marcu bieżącego roku Sąd Najwyższy wydał wyrok istotny dla wszystkich tych, którzy dochodzą roszczeń związanych z ograniczeniem prawa własności wynikającym z planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych nie tylko przed 1 stycznia 1995 r., ale i po tej dacie. Na uwagę zasługuje uwzględnienie przez SN kontekstu prawnego wynikającego – po pierwsze – z faktu obowiązywania w polskim porządku prawnym od 10 października 1994 r. protokołu nr 1 do konwencji, a po drugie – z wniosków płynących z orzeczeń ETPC. Oba fakty są prawnie doniosłe, ale, niestety, nadal lekceważone w procesie stanowienia i stosowania prawa. Wyrok SN z 27 marca 2014 r. (III CSK 161/13) świetnie pokazuje, w jaki sposób wspomniane już doniosłe prawnie fakty rezonują np. na niektóre aspekty funkcjonowania instytucji, takiej jak odpowiedzialność majątkowa Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja, którą SN posłużył się w tym orzeczeniu, gdyby tylko zatriumfowała o wiele wcześniej, zmieniłaby brzmienie niejednego judykatu. Niemniej należy sądzić, że tezy zawarte w tym wyroku będą poddawane głębokiej analizie w innych wyrokach SN, a w konsekwencji: aprobowane, modyfikowane i negowane.
W interesującym nas wyroku SN przede wszystkim expressis verbis przyznał, że za brak przepisów zapewniających właścicielom odszkodowanie w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, można przypisać odpowiedzialność Skarbowi Państwa na zasadzie art. 417 § 1 kodeksu cywilnego w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. SP odpowiada w tym przypadku za niewprowadzenie przepisów przewidujących odszkodowanie dla właściciela, a nie za to, że właściciel poniósł szkodę – rzeczywistą, czy też utracił korzyści – doznając ograniczeń w związku z planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi przed 1 stycznia 1995 r. w okresie obowiązywania art. 1 protokołu nr 1, a więc już od 10 października 1994 r. (na trzy lata przed wejściem w życie konstytucji). Zaniechanie legislacyjne, jako przesłanka tej odpowiedzialności, polega tu na braku właściwych regulacji na gruncie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, a na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym na wyłączeniu możliwości uzyskania odszkodowania w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed jej wejściem w życie. Co więcej, z uzasadnienia wyroku wynika, że również na gruncie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym SP ponosi odpowiedzialność z tytułu zaniechania legislacyjnego. Na mocy ustawy odpowiedzialność gminy ograniczona jest bowiem tylko do szkody rzeczywistej, a w świetle art. 1 protokołu nr 1 ograniczenie takie jest nieuprawnione.
Odpowiedzialność gmin
Ze względu na brak w ustawie z 1984 r. uregulowania przewidzianego dopiero w art. 36 ustaw z 1994 i 2003 r. przypisanie odpowiedzialności gminie za zgodne z prawem ograniczenie wykonywania praw właścicielskich w stosunku do nieruchomości objętych planami uchwalonymi przed 1 stycznia 1995 r. jest wyłączone w zakresie szkody rzeczywistej. Wedle poglądu SN nie oznacza to jednak, że nie jest możliwe przypisanie gminie odpowiedzialności za wykazaną szkodę spowodowaną bezprawnymi działaniami w zakresie planowania przestrzennego, polegającymi np. na nadmiernym obciążeniu właścicieli, pozostawieniu właścicieli w długoletniej niepewności co do przeznaczenia nieruchomości, wieloletnim uchylaniu się od realizacji planu. Należałoby jednak rozważyć szerszą odpowiedzialność gmin, z tego już powodu, że ich organy jako podmioty władzy publicznej też są adresatem obowiązków wynikających z art. 1 protokołu nr 1. Standardy postępowania władzy publicznej, które stanowią podstawę oceny bezprawności jej działań w przypadku oceny, czy zachodzi odpowiedzialność odszkodowawcza związana z planowaniem przestrzennym, odnoszą się nie tylko do legislatywy, ale i do jednostek samorządu terytorialnego dzierżących władztwo planistyczne. Rodzi się wówczas pytanie o dopuszczalność ograniczenia na gruncie ustawy z 2003 r. odpowiedzialności gmin tylko do szkody rzeczywistej, a dalej o możliwość domagania się bezpośrednio od gminy naprawienia szkód poniesionych ponad straty, skoro w świetle standardu strasburskiego odpowiedzialność ta powinna być szersza. Dopełnienie tej odpowiedzialności poprzez intencjonalne obarczanie właścicieli koniecznością procesowania się ze SP jest rozwiązaniem zasługującym na krytykę. Dodatkowo pojawia się problem przedawnienia roszczeń, jednakże na kwestię tę SN w marcowym wyroku nie zwrócił uwagi.
Warto podkreślić, że SN, powołując się na orzecznictwo ETPC, wyraził pogląd, że normy konwencyjne wyznaczają standardy postępowania władzy publicznej i przez ich pryzmat należy dokonywać oceny bezprawności jej działań w przypadku spraw, w których można rozpatrywać odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z planowaniem przestrzennym. Powyższe stwierdzenie powinno stanowić dyrektywę interpretacyjną dla korpusu publicznego, który w granicach swoich kompetencji wykonuje władzę publiczną.
