Lewicki: Prawo stoi po stronie Trumpa

W ciągu ostatnich 100 lat Kongres uchwalił wiele praw, które Donald Trump może wykorzystać, by w zgodzie z prawem wprowadzić dramatyczne zmiany zasad prowadzenia przez USA polityki handlowej.

Aktualizacja: 02.02.2017 18:17 Publikacja: 01.02.2017 20:12

Amerykańskie prawo pozwala prezydentowi na wiele możliwości rządzenia za pomocą aktów wykonawczych.

Amerykańskie prawo pozwala prezydentowi na wiele możliwości rządzenia za pomocą aktów wykonawczych. Przykładem jest choćby podpisany przez niego 24 stycznia akt zezwalający na budowę dwóch kontrowersyjnych rurociągów.

Foto: AFP

Opinie o prezydenturze Donalda Trumpa najczęściej przypominają polityczną wersję testu Rorschacha, w którym badani nadają własne znaczenia pokazywanym im obrazkom. Komentatorzy, nie tylko amerykańscy, ale i polscy, najczęściej piszą o amerykańskim prezydencie nie na podstawie jego wypowiedzi czy dokonań, lecz projektując nań własne strachy i kompleksy. Sam Trump natomiast nie zwraca na to uwagi i konsekwentnie wciela w życie obietnice wyborcze, za co spotyka go potępienie lewicowych publicystów. Zapewne krytykowaliby go też z nie mniejszym zapałem, gdyby swoich obietnic nie realizował.

Po podjęciu przez Trumpa decyzji w sprawie muru granicznego, Obamacare czy procedur wizowych, przeciwnicy prezydenta liczą na zablokowanie jego prób wprowadzenia ceł wyrównawczych na towary pochodzące z Meksyku i Chin. Państwa te stanowią poważny problem dla gospodarki amerykańskiej: Chiny z powodu utrzymywania sztucznie zaniżonego kursu juana, a Meksyk jako państwo związane z USA unią celną, w którym na przykład w przemyśle motoryzacyjnym płace są pięć razy niższe niż w Stanach Zjednoczonych.

Wielu przeciwników Trumpa jest mimo to przekonanych, że nie będzie mógł zrealizować swoich planów wprowadzenia 35-proc. cła na towary pochodzące z Meksyku i 45-proc. na towary chińskie. Są w tej grupie nawet członkowie Kongresu przekonani o skuteczności normy konstytucyjnej, powierzającej kontrolę nad obrotem gospodarczym z zagranicą władzy ustawodawczej. Jest to jednak przekonanie błędne.

Akty władzy

Aby zrozumieć, dlaczego tak się sprawy mają, należy przede wszystkim mieć na uwadze uprawnienie prezydenta do wydawania aktów wykonawczych niezależnie od legislacyjnej działalności Kongresu. W ostatnim okresie zasłynął nimi Barack Obama, który nie wahał się pójść tą drogą nawet w kwestiach o pierwszorzędnym znaczeniu. Właśnie tak wprowadził m.in. kontrowersyjny traktat z Iranem i zaaprobował klimatyczny traktat paryski, a także ochronił przed deportacją 5 mln nielegalnych imigrantów.

Drugi element, o którym należy pamiętać, to specyficzny charakter tzw. kodeksu amerykańskiego, U.S. Code. Nie jest to, jak w innych państwach, odrębny zestaw norm uchwalany i nowelizowany co pewien czas przez legislatywę, lecz stale uzupełniany i podzielony na działy merytoryczne zbiór wszystkich ustaw uchwalanych przez Kongres. Raz przyjęta ustawa pozostaje w U.S. Code i obowiązuje na zawsze, chyba że Kongres ją uchyli lub mija okres, na jaki ją uchwalono.

Konstytucja amerykańska stosunkowo wąsko definiuje zakres kompetencji prezydenta USA i daje mu uprawnienia przede wszystkim z zakresu polityki zagranicznej. W praktyce jednak Kongres stopniowo rozszerzał pole prerogatyw prezydenckich. Nawet jeśli postanowienia takie miały jedynie zaradzić konkretnemu zagrożeniu, to specyficzna formuła kodeksu amerykańskiego sprawiła, że można z nich skorzystać także w zupełnie innej sytuacji i dla osiągnięcia innego celu. W ciągu ostatnich 100 lat Kongres uchwalił wiele praw, które Trump może wykorzystać, by w zgodzie z prawem wprowadzić dramatyczne zmiany zasad prowadzenia przez USA wymiany handlowej z innymi państwami.

Pierwsze z nich pochodzi z 1917 r. i nosi nazwę ustawy o handlu z wrogiem (TWEA). Pozwala ona prezydentowi wprowadzić wszelkiego typu ograniczenia handlowe i przejąć znajdujące się w USA aktywa należące do każdego państwa nieprzyjaznego Stanom Zjednoczonym – a nie tylko do państwa, z którym USA prowadzą wojnę. Jedynym formalnym warunkiem skorzystania z postanowień tej ustawy jest, by sama Ameryka toczyła wojnę – co w ciągu ostatnich 100 lat miało miejsce niemal nieustannie.

Rutynowe zagrożenie

Nawet tego ograniczenia nie traktowano zresztą zbyt poważnie. Na przykład F.D. Roosevelt odwołał się do tej ustawy w swoich decyzjach gospodarczych, choć na początku 1933 r. USA nie były z nikim w stanie wojny. Ale już w 1962 r., za kadencji prezydenta Johna F. Kennedy'ego, uchwalono ustawę o rozwoju handlu. Jej artykuł 232 (b) nie odwołuje się już do uwikłania państwa w wojnę, ale jedynie do zagrożenia bezpieczeństwa narodowego. Gdy ma ono miejsce, prezydent „podejmie takie działania i na taki okres, jakie uzna za niezbędne, dla takiego dostosowania importu danego artykułu i jego pochodnych, by nie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego".

Prezydent musi wprawdzie w tym celu ogłosić stan zagrożenia narodowego (national emergency), ale jest to decyzja rutynowa. Na przykład w 1971 r. prezydent Nixon wprowadził 10-proc. dopłaty importowe, powołując się na stan zagrożenia narodowego wprowadzony w związku z wojną koreańską. Zakończyła się ona wprawdzie w 1953 r., ale proklamacji o zagrożeniu nigdy nie odwołano.

Jeszcze większe uprawnienia daje prezydentowi ustawa o handlu z 1974 r. Postanowienia zawarte w rozdziale 122 pozwalają prezydentowi podjąć działania ochronne, jeśli Stany Zjednoczone mają ujemny bilans płatniczy; w 2016 r. deficyt taki przekroczył w USA 45 mld dol. Gdy tak się dzieje, prezydent może wprowadzić na 150 dni cła importowe w wysokości 15 proc. oraz ograniczenia ilościowe w imporcie. Co więcej, rozdział 301 daje mu możliwość podjęcia niemal dowolnych kroków retorsyjnych, i to bez ograniczeń czasowych, wobec państwa stosującego nieusprawiedliwione praktyki szkodzące USA. Przepis ten z pewnością można odnieść do utrzymywania przez Chiny sztucznego kursu swojej waluty.

A wreszcie w 1977 r., za prezydentury Jimmy'ego Cartera, uchwalono ustawę o prerogatywach gospodarczych w sytuacji zagrożenia międzynarodowego (IEEPA). Pozwala ona prezydentowi między innymi zamrozić znajdujące się w USA aktywa innych państw, co może w pewnych sytuacjach być posunięciem bardziej skutecznym niż konfiskata.

Podejmując decyzje dotyczące retorsji gospodarczych wobec Chin, Meksyku czy innych państw, prezydent musi oczywiście liczyć się z konsekwencjami. Przede wszystkim USA są członkiem Światowej Organizacji Handlu, WTO, która może zakazać takich praktyk. Ale doskonale wiedział o tym np. prezydent George W. Bush, gdy w 2002 r. wprowadził zaporowe cła na import stali. WTO nakazała Stanom Zjednoczonym wycofać się z tej decyzji, ale wydanie zalecenia zajęło tej instytucji pięć lat. W tym czasie amerykańscy producenci zdążyli zmodernizować swoje zakłady, by sprostać cenowo konkurencji zagranicznej. W ciągu pięciu lat amerykańskie cła nie tylko wyrządziłyby znaczne szkody gospodarce Chin, lecz także ułatwiłyby wejście do USA ich konkurentom, przede wszystkim z Ameryki Łacińskiej.

Ryzyko odwetu

W krańcowej sytuacji prezydent może nawet samodzielnie zdecydować o wyjściu z organizacji, której funkcjonowanie uzna za szkodzące interesom Stanów Zjednoczonych. Trump formułował takie ostrzeżenia w trakcie kampanii wyborczej, a zarówno w przypadku WTO, jak i traktatu o wolnym handlu NAFTA wymagany jest jedynie sześciomiesięczny termin wypowiedzenia umów. Dwustronne umowy o wolnym handlu, których stroną są USA, mają podobne klauzule.

Oczywiście, podejmując taką decyzję, prezydent Trump musi się liczyć z protestami nie tylko państw obcych, lecz także rodzimych firm, które umieściły produkcję za granicą. Tyle tylko, że rozporządzenie prezydenta weszłoby w życie natychmiast, a starania o jego ewentualne zakwestionowanie ciągnęłyby się w sądach latami. Niezwykle mało prawdopodobne jest też, by sąd zawiesił rozporządzenie prezydenta w trybie zabezpieczenia powództwa. Przez ten czas producenci amerykańscy musieliby na powrót umieścić swoje fabryki w USA, bo przecież nie mogliby sobie pozwolić na utratę tego rynku – a prezydent mógłby zasadnie twierdzić, że osiągnął swój cel.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że jednostronne wprowadzenie zaporowych opłat celnych prowadziłoby do nieprzyjaznej reakcji innych państw, a wycofanie się USA z istotnych umów gospodarczych spowodowałoby poważne perturbacje w handlu światowym. Trudno zatem przewidzieć, czy Trump się na to zdecyduje. Gdyby jednak podjął takie decyzje, to ma po temu odpowiednie narzędzia prawne.

Zbigniew Lewicki kieruje Katedrą Amerykanistyki na Wydziale Prawa i Administracji UKSW

Śródtytuły pochodzą od redakcji

Opinie o prezydenturze Donalda Trumpa najczęściej przypominają polityczną wersję testu Rorschacha, w którym badani nadają własne znaczenia pokazywanym im obrazkom. Komentatorzy, nie tylko amerykańscy, ale i polscy, najczęściej piszą o amerykańskim prezydencie nie na podstawie jego wypowiedzi czy dokonań, lecz projektując nań własne strachy i kompleksy. Sam Trump natomiast nie zwraca na to uwagi i konsekwentnie wciela w życie obietnice wyborcze, za co spotyka go potępienie lewicowych publicystów. Zapewne krytykowaliby go też z nie mniejszym zapałem, gdyby swoich obietnic nie realizował.

Pozostało 93% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie polityczno - społeczne
Marek Kutarba: Dlaczego nie ma zgody USA na biało-czerwoną szachownicę na F-35?
Opinie polityczno - społeczne
Jędrzej Bielecki: Unia Europejska na rozstaju dróg
Opinie polityczno - społeczne
Jacek Czaputowicz: Zmiana unijnego paradygmatu
Opinie polityczno - społeczne
Cezary Szymanek: Spełnione nadzieje i rozwiane obawy po 20 latach w UE
Opinie polityczno - społeczne
Jerzy Surdykowski: Witajcie w innym kraju
Materiał Promocyjny
Dzięki akcesji PKB Polski się podwoił