Nikodem Szewczyk: Zadłużenie to szansa na rozwój

Z zainteresowaniem przeczytałem apel pod tytułem „Zadłużanie Polski zamiast reform to cios w przyszłość gospodarki", opublikowany przez Towarzystwo Ekonomistów Polskich. Autorzy apelu - Mateusz Urban i Jakub Pawelczak – sprzeciwiają się łamaniu reguł fiskalnych i dalszemu zadłużaniu Polski, ponieważ ich zdaniem może to zaszkodzić wiarygodności finansów publicznych oraz negatywnie odbić się na konkurencyjności polskiej gospodarki. Jako sygnatariusz apelu dotyczącego wykreślenia z konstytucji limitu zadłużenia, chciałbym przedstawić argumenty przeciwko takiemu stanowisku.

Nowe reguły fiskalne

Reguły fiskalne są niewątpliwie potrzebne, ale w obecnym kształcie stanowią relikt przeszłości. Próg zadłużenia na poziomie 60 proc. PKB powstał pod koniec XX wieku jako efekt negocjacji politycznych. Oznacza to, że dziś w toku dyskusji społecznych możemy wypracować nowe reguły, dokładnie tak samo jak zrobiliśmy to wtedy. Należy pamiętać, że limit długu publicznego został przyjęty w sposób arbitralny. Żadna teoria ekonomiczna nie wskazuje na to, że gospodarka zaczyna gorzej funkcjonować, gdy zadłużenie przekroczy poziom 60 proc. PKB.

Podstawową wadą limitu zadłużenia jest jednak jego procykliczność. Limit sprawia, że rząd ma skłonność do zwiększania wydatków publicznych w czasach dobrej koniunktury, a zmuszany jest do oszczędności podczas recesji. Z tego powodu limit może stanowić poważną barierę dla utrzymania zrównoważonego tempa wzrostu gospodarczego. Polityka oszczędności (austerity) doczekała się poważnej krytyki po ostatnim kryzysie finansowym, kiedy stosowano ją w krajach takich jak Grecja, Hiszpania czy Irlandia. Według wyliczeń Międzynarodowego Funduszu Walutowego, każdy kolejny dolar cięć w wydatkach publicznych zmniejszał PKB tych państw o 1,5 dolara.

Zwolennicy utrzymania reguł fiskalnych w obecnym kształcie nie dostrzegają tej zależności. Pawelczak i Urban krytykują obecny rząd za nadmierne poluzowanie polityki fiskalnej przed kryzysem epidemicznym. Dane pokazują natomiast, że w latach 2016-2019 dług publiczny (jako procent PKB) zmniejszył się o 8 pkt proc., z 54 proc. do 46 proc. PKB. Dlaczego udało nam się zredukować poziom zadłużenia mimo corocznego deficytu budżetowego i prowadzenia polityki de facto procyklicznej? To efekt tego, że równocześnie utrzymaliśmy wysokie tempo wzrostu gospodarczego. Od 2015 roku polska gospodarka rosła w średnim tempie 4,3 proc. w skali roku.

Nowe reguły fiskalne powinny zatem opierać się na elastycznym zarządzaniu długiem i być ukierunkowane na wzrost gospodarczy. Przede wszystkim należy poszerzyć kryteria oceny stabilności zadłużenia. Historia pokazuje, że państwa ogłaszają niewypłacalność przy różnych poziomach długu, więc o jego stabilności decyduje coś jeszcze. Istnieją dwa dodatkowe czynniki, na które warto zwrócić szczególną uwagę.

Pierwszym czynnikiem jest relacja między stopą oprocentowania obligacji rządowych a stopą wzrostu gospodarczego. Kiedy ta druga jest niższa od pierwszej, to społeczeństwo ponosi koszt fiskalny zadłużenia. Oznacza to, że dług publiczny może zostać spłacony wyłącznie poprzez podniesienie podatków lub/i cięcie wydatków publicznych. W przeciwnym wypadku dług spłaca się sam, ponieważ wpływy podatkowe zaspokajają koszty jego obsługi.

Drugim czynnikiem jest struktura zadłużenia. To ona decyduje o tym, czy dług publiczny jest odporny na zmianę sytuacji gospodarczej w kraju i na utratę zaufania inwestorów. Zadłużenie krajowe jest bezpieczniejsze, jako że z reguły nie wymaga ogłoszenia niewypłacalności. Jest tak nawet wtedy, gdy sytuacja gospodarcza ulegnie znacznemu pogorszeniu, ponieważ zadłużenie pozwala państwu wykorzystać inne instrumenty do spłaty (np. inflację czy wyższe podatki).

Od wstąpienia Polski do Unii Europejskiej stopa wzrostu gospodarczego była niemal zawsze wyższa niż przeciętna stopa oprocentowania długoterminowych obligacji rządowych, a nasz dług w większości denominowany jest w walucie krajowej i znajduje się w posiadaniu inwestorów krajowych. Do tego prognozy wskazują, że w najbliższej dekadzie relacje te nie ulegną zmianie. Można zatem założyć, że dług publiczny będzie stabilny.

Zadłużenie to szansa

Trudno zgodzić się z opinią autorów apelu, którzy twierdzą, że omijanie reguł fiskalnych doprowadzi do wzrostu kosztów obsługi długu, a do tego poskutkuje podwyższonym ryzykiem dla stabilności finansów publicznych. Można wręcz postawić odwrotną tezę – to kurczowe trzymanie się owych reguł może zagrozić stabilności zadłużenia. Dlaczego? Ponieważ w okresie epidemii niezbędne jest prowadzenie polityki antycyklicznej. Wydatki publiczne finansowane deficytem amortyzują spadek stopy wzrostu gospodarczego, a więc paradoksalnie zapobiegają nadmiernemu wzrostowi zadłużenia (w relacji do PKB).

Tezie autorów apelu przeczy także praktyka. W ostatnich miesiącach rząd wyprowadził poza definicję zadłużenia dług powyżej 60 proc. PKB, a polskie obligacje nadal cieszą się bardzo niską, a nawet ujemną rentownością i niesłabnącą popularnością wśród inwestorów. Oprócz tego agencje ratingowe Moody's oraz Standard&Poors utrzymały nasze ratingi na stałym poziomie. Gdyby reguły fiskalne miały aż tak duże znaczenie, to rynki finansowe reagowałyby inaczej. Najwyraźniej jednak właśnie takich działań od nas oczekują.

Autorzy apelu kwestionują również fakt, że dodatkowe wydatki zostaną wykorzystane na prorozwojowe inwestycje i wskazują na wysokie ryzyko „przejedzenia" tych środków. Szczególnej krytyce poddają wydatki socjalne obecnego rządu (tzw. piątkę Kaczyńskiego). Pawelczak i Urban nie dostrzegają jednak tego, że gros obecnych wydatków publicznych pełni rolę kryzysowej stymulacji fiskalnej. Rezygnacja z programu 500+ czy 13. emerytury to prosty przepis na załamanie popytu krajowego i wyższy spadek PKB.