Dylemat emerytalny

Każdy system emerytalny styka się z twardym dylematem, którego sednem jest niemożność jednoczesnego zaspokojenia jego podstawowych celów, którymi są:

> odpowiedni, adekwatny do indywidualnych potrzeb poziom emerytur,

> stabilność (podtrzymywalność) systemu emerytalnego, czyli jego zdolność do funkcjonowania przez wiele lat bez naruszania umów, w oparciu o solidne podstawy finansowe,

> odpowiedni wiek emerytalny (wiek, w którym pracownicy przechodzą na emeryturę), zgodny z indywidualnymi potrzebami i powszechnymi oczekiwaniami.

W obecnych warunkach demograficznych i społecznych dylemat emerytalny przejawia się następująco:

> jeżeli system ma być i adekwatny i stabilny (podtrzymywalny), to musi mieć wysoki wiek emerytalny;

> jeżeli system ma być i adekwatny, i ma mieć powszechnie pożądany wiek emerytalny, to jest niestabilny (niepodtrzymywalny);

> jeżeli system jest i stabilny (podtrzymywalny), i ma mieć wiek emerytalny na powszechnie oczekiwanym poziomie, to nie jest adekwatny, to znaczy nie dostarcza emerytur na odpowiednio wysokim poziomie.

Dodatkowe źródła finansowania

Jednym z najczęściej stosowanych sposobów radzenia sobie z dylematem emerytalnym jest znajdowanie dodatkowych źródeł finansowania systemu. Źródłami są na ogół podwyższone składki emerytalne lub dofinansowanie z budżetu, czyli z podatków lub długu publicznego.

Trzeba podkreślić, że z punktu widzenia długookresowej stabilności systemu te dodatkowe źródła nie są podtrzymywalne ze względów makroekonomicznych, a więc wcześniej czy później dylemat emerytalny powróci ze zdwojoną mocą.

Oprócz powyższych, w praktyce krajów OECD stosuje się powszechnie dodatkowe, pomniejsze zmiany „parametryczne" mające tymczasowo osłabić dylemat emerytalny. I tak np. tylko w latach 2009–2013 wprowadzono zmiany w co najmniej 12 różnych parametrach systemów emerytalnych krajów OECD, z których każdy ma wpływ na sposób rozwiązania dylematu emerytalnego.

Zmiany te dotyczyły stopy oskładkowania (czyli poziomu składki emerytalnej), płacowego pułapu oskładkowania (czyli określenia, od jakiej kwoty zarobków składki emerytalnej już się nie płaci), praw emerytalnych nabytych za każdy rok opłacania składki jako proporcji zarobków („accrual rate"), poziomu minimalnej emerytury, bazy dochodowej (czyli funduszu płac będącego podstawą oskładkowania), oceny lub przeceny zarobków z wcześniejszych okresów, indeksacji i waloryzacji, liczby lat i wysokości składek niezbędnych do otrzymania emerytury, wieku emerytalnego, dostosowania poziomu świadczenia w przypadku odejścia na emeryturę przed ustawowym (minimalnym) wiekiem emerytalnym, renty inwalidzkiej i rodzinnej, a także proporcji między dwoma filarami systemu: kapitałowym i repartycyjnym.

Rozległość i częstotliwość zmian parametrów systemów emerytur rodzi refleksję, że praktyka polityki publicznej narusza jeden z podstawowych wymogów stawianych przed tymi systemami, a mianowicie ten, że powinny być one przewidywalne i stabilne (w sensie architektury), ponieważ operują one w długim horyzoncie czasowym i mają wpływ na wiele aspektów funkcjonowania państwa, od stabilności gospodarczej do zaufania społecznego.

Trzy wnioski

Konsekwencją tej refleksji powinno być pytanie, jak radzić sobie z dylematem emerytalnym bez podważania stabilności systemowej i jakie wyciągnąć wnioski ze zmian parametrów wprowadzanych przez kraje OECD. Wydaje się, że istnieją trzy takie wnioski i płynące z nich konkretne rekomendacje.

Wniosek pierwszy dotyczy adekwatności systemu emerytalnego. W wielu reformach zakładano, że jeżeli absolutna adekwatność emerytur będzie rosła, to adekwatność relatywna straci na znaczeniu. Okazuje się jednak, że tzw. stopa zastąpienia (czyli wysokość emerytury w porównaniu z poprzedzającym ją wynagrodzeniem) śledzona jest przez uczestników systemów równie uważnie, jak siła nabywcza emerytury. Np. w polskiej reformie systemu emerytalnego z 1999 roku zapewniono rosnącą siłę nabywczą emerytury, ale nie zapewniono rosnącej stopy zastąpienia, co z czasem zaczęło być postrzegane jako problem.

Drugi wniosek dotyczy stabilności systemu emerytalnego. Oczywiste jest, że fundamentalną kwestią jest podtrzymywalność ekonomiczna. Np. twórcy polskiej reformy emerytalnej z 1999 roku wielokrotnie i prawdziwie podkreślali, że wraz z reformą system wchodzi na długookresową ścieżkę ekonomicznej stabilności. Problem polegał na tym, że ta ścieżka nie okazała się stabilna politycznie: wobec niedostatecznego konsensu co do kształtu systemu emerytalnego nastąpiło odejście od jego głównych założeń i miało to miejsce w różnym czasie i w okresie rządów dwóch różnych ugrupowań politycznych.

Trzeci wniosek dotyczy wieku emerytalnego. W reformach systemów emerytalnych wiele uwagi poświęcano zwiększaniu zachęt do pracowania jak najdłużej. Najbardziej zdecydowanym przykładem tego działania jest właśnie polska reforma z 1999 roku, w której system emerytalny (poza emeryturą minimalną) przeszedł w całości na system zdefiniowanej składki, czyli taki, który prowadzi do bardzo wysokich przyrostów wielkości emerytury za każdy dodatkowy rok pracy, i to tym większych, im później następuje przejście na emeryturę.

Mniejszą wagę przywiązano do minimalnego wieku emerytalnego, zapominając o tym, że podstawowa przyczyna obowiązkowości systemu emerytalnego, czyli powszechne niedocenianie przez ludzi wagi oszczędzania na starość, nie ustaje w momencie przejścia na emeryturę. Już długo po wprowadzeniu reformy podjęto słuszną decyzję wejścia na ścieżkę stopniowego podniesienia minimalnego wieku emerytalnego do 67 lat dla mężczyzn i kobiet. Niestety w roku 2017 ze ścieżki tej Polska zawróciła wbrew prognozom demograficznym o oczekiwanej długości życia i spodziewanej liczbie lat korzystania przez emerytów z oszczędności emerytalnych.

W myśleniu o systemach emerytalnych kwestia wieku emerytalnego jest centralna. Trzeba tu jasno powiedzieć, że nie ma możliwości uniknięcia kryzysu ekonomiczno-cywilizacyjnego bez istotnego podwyższenia rzeczywistego wieku emerytalnego, szczególnie dla kobiet. Istotne jest użyte już w tym artykule pojęcie „powszechnie pożądanego rzeczywistego (a nie minimalnego) wieku emerytalnego". Bez jego podwyższenia nie ma możliwości znalezienia satysfakcjonującego rozwiązania dylematu emerytalnego.

Literatura analizująca czynniki kształtujące powszechnie oczekiwany rzeczywisty wiek emerytalny jest bogata i wszechstronna. Ostatnie badania wydają się przesuwać akcenty z czynników ekonomicznych na społeczne. Na podstawie najnowszych badań przeglądowych dowodzi się, że czynnikami szczególnie ważnymi dla decyzji emerytalnych są opinie i zachowania współpracowników, rodziny i przyjaciół, a także normy społeczne i poczucie zakorzenienia społecznego.

Presja społeczna

Minimalny wiek emerytalny jest częścią istniejących obecnie norm społecznych i przyczynia się do presji społecznej, aby odejść na emeryturę tak wcześnie, jak to jest możliwe. Norma ta często przejawia się w postaci powiedzenia „nie zabieraj pracy młodszym", które nie ma żadnego uzasadnienia w literaturze i badaniach empirycznych o popycie na pracę, podkreślających znaczenie popytu na zupełnie inne, często komplementarne umiejętności pracowników w różnym wieku.

Co zrobić w sytuacji, w której z jednej strony wzrost rzeczywistego wieku emerytalnego jest niezbędny, a z drugiej zarówno normy społeczne, jak i poziom minimalnego wieku emerytalnego dają sygnały idące w przeciwnym kierunku? Z tej perspektywy uwagę zwracają międzynarodowe badania czynników, które zachęcają pracowników do kontynuowania pracy pomimo osiągnięcia minimalnego wieku emerytalnego.

Zachęcać do dłuższej pracy

W polskim kontekście ważnym kierunkiem badań wydaje się być europejski program STREAM (Study on Transitions in Employment, Ability and Motivation), którego konkluzje wskazują, że w zdolności do zachęcenia pracowników do kontynuowania pracy dominuje sześć czynników. Są nimi: stan zdrowia, cechy pracy (w szczególności elastyczność czasu i rodzaju pracy), wiedza i umiejętności, normy społeczne, sytuacja finansowa i poczucie posiadania celu w życiu.

W warunkach, w których rzeczywisty wiek emerytalny pozostaje w Polsce na zbyt niskim poziomie, ciężar dyskusji powinien przenieść się na te czynniki, które najbardziej zachęcają do kontynuowania pracy po osiągnięciu ustawowego wieku minimalnego. Zarówno pracodawcy, jak i polityka społeczna powinni dążyć do upowszechniania elastycznych form pracy, inwestowania w zdrowie fizyczne i psychiczne pracowników, podkreślania finansowych zalet długiego pracowania, tworzenia modeli współpracy i płynnych interakcji między starszymi i młodszymi pracownikami.

W sytuacji, w której nie da się rozwiązać dylematu emerytalnego bez podniesienia rzeczywistego wieku emerytalnego, a minimalny wiek emerytalny, wydaje się, musi pozostać tam, gdzie jest ze względów politycznych, ciężar rozwiązań przenosi się do naszych miejsc pracy, systemu ochrony zdrowia, rodzin i środowisk społecznych, w których żyjemy.

Dr Michał Rutkowski jest dyrektorem naczelnym Departamentu Globalnej Praktyki Zabezpieczenia Społecznego i Pracy w Banku Światowym. Artykuł wykorzystuje jego tezy z seminarium CASE