Trudny dialog społeczny

Przyjęcie wspólnego projektu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego (RDS) przez organizacje działające dotąd w Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych (TK) oraz gotowość ministra pracy do przeprowadzenia tego projektu przez proces legislacyjny spotkały się z różnymi ocenami, także krytycznymi. Dotyczą one nie tyle przyjętych założeń (bo rzadko kto je analizował), ile sposobu ich wypracowania. Dlatego za konieczne uznałam wyjaśnienie, na czym polega specyfika prac nad nową ustawą o dialogu społecznym, w jakich warunkach dochodzimy do porozumienia i o co toczy się spór.

Przyczyny zmian

W czerwcu 2013 r. reprezentatywne związki zawodowe opuściły (jak same mówią – zawiesiły udział w pracach) TK w proteście przeciw sposobowi, w jaki rząd prowadzi bez ich udziału, a właściwie „pozoruje", dialog trójstronny. Po kilku miesiącach działania komisji stało się jasne, że ten stan nie powinien trwać w nieskończoność oraz że związki do TK już nie wrócą, bo sposób organizacji komisji nie zapewnia im odpowiedniej podmiotowości.

Było zatem oczywiste, że jeżeli chcemy powrotu do dialogu w zinstytucjonalizowanej, uporządkowanej formule, trzeba zaproponować coś nowego. W tej sprawie 27 lutego 2014 r. spotkali się szefowie organizacji związkowych i pracodawców, które wcześniej działały w TK i które spełniały wymogi ponadbranżowej i ogólnopolskiej reprezentatywności. Było dla wszystkich oczywiste, że do nich należy wypracowanie formuły powrotu do dialogu. Ustalono, że strony społeczne przedstawią swoje propozycje założeń, a następnie postarają się uzgodnić wspólny projekt.

Był to proces żmudny i niełatwy, a wspólny projekt (i to z kilkoma rozbieżnościami) udało się przyjąć dopiero w styczniu 2015 r. Wtedy zaprezentowano go ministrowi pracy, który zdecydował, że po pewnych modyfikacjach będzie on procedowany jako rządowy.

Dobór podmiotów uczestniczących w pracach po stronie społecznej był rezultatem tego, że RDS miała być kontynuacją Trójstronnej Komisji. Konfederacja Lewiatan miała swoją koncepcję, która daleko odbiegała od dotychczasowej praktyki. Postulowaliśmy zmiany w dialogu opisane w raporcie przygotowanym pod kierunkiem prof. Jerzego Hausnera pt. „Konkurencyjna Polska. Jak awansować w światowej lidze gospodarczej? Część II: Zestaw rekomendacji". Proponowaliśmy m.in. powołanie Krajowej Rady ds. Konkurencyjności Gospodarki kierowanej przez premiera i skupiającej przedstawicieli środowisk biznesowych, organizacji pracowniczych i konsumenckich oraz ekspertów, także zagranicznych.

Partnerzy nie zaakceptowali pomysłu, podjęliśmy rozmowy o kształcie instytucji, która wprawdzie nie do końca odpowiada naszym wyobrażeniom, ale mimo to jest potrzebna i powinna powstać.

Porozumienie wykute w ciszy

Komuś, kto nie uczestniczył w negocjacjach organizacji pracodawców ze związkami zawodowymi, łatwo jest formułować tezę, że negocjacje powinny być prowadzone na forum publicznym, w pełni jawnie i przy zaangażowaniu innych podmiotów. Praktyk jednak wie, że jest to prosty sposób na szybkie fiasko negocjacji. Tym bardziej że różniliśmy się w tak wielu kwestiach i często zasadnicze ustalenia stawiano na ostrzu noża. Gdyby nie możliwość pracy w ciszy i bez medialnego rozgłosu, do porozumienia nigdy by nie doszło.

Realia są takie – mamy ustawę, jej treść została uzgodniona, może i w wąskim gronie dotychczasowych partnerów społecznych, ale jest ona uzgodniona w gronie instytucji, którym już dawno nie udało się zawrzeć porozumienia. Powstaje zatem pytanie, czy skoro jest, to mamy ten fakt wykorzystać, żeby efekt trudnych prac się zmaterializował, czy wyrzucić ją do kosza, ponieważ formuła tych prac nie odpowiadała standardom, które zdaniem krytyków ustawy zostały złamane? W mojej ocenie dialog społeczny ma teraz unikatową szansę na odrodzenie. Po raz pierwszy od dłuższego czasu związki zawodowe, organizacje pracodawców i rząd są w stanie mówić w jakiejś sprawie jednym głosem. Tymczasem krytycy negatywnie odnoszą się nie do samej ustawy, a tylko trybu jej wypracowania i niewłaściwego składu podmiotów wchodzących do Rady Dialogu Społecznego.

Zdaniem niektórych krytyków tryb powinien być zgodny z procedurą przewidzianą dla projektów rządowych, a zatem odpowiednio wczesne wpisanie do programu prac rządu, opracowanie przez właściwego ministra i konsultacja założeń, przyjęcie założeń przez Radę Ministrów, opracowanie na podstawie założeń ustawy z analogicznym procesem konsultacji i przyjmowania.

Z oczywistych względów ten tryb nie wchodził w grę. Gdyby rząd przedstawił związkom zawodowym swoją propozycję, zostałaby natychmiast odrzucona. To właśnie narzucanie przez rząd rozwiązań było powodem, dla którego związki wyszły z Trójstronnej Komisji. Minister pracy Władysław Kosiniak-Kamysz nie mógł z kolei wpisać prac na projektem do programu prac, skoro nie wiedział, czy ten powstanie.

To wszystko jest do niczego

Niemniej konsultacje trwały i była okazja do zgłaszania merytorycznych uwag. Za taką nie uważam stwierdzenia, że projekt jest z założenia zły i powinien zostać odrzucony, ponieważ konserwuje trupa czy tworzy potwora na wzór tego ożywionego przez dr. Frankensteina, a „organizacje pracodawców i związkowcy mają ograniczoną reprezentatywność i trzeba do dialogu włączyć konsumentów, rolników etc.". Uznając zasadność takich głosów, należałoby się właściwie rozejść i nie robić nic. Zwykle bowiem ci krytycy nie proponują żadnych konkretów. Jak tu bowiem zaproponować konkret, który „wszystko zrobi tak, jak trzeba"?

Osobiście jako prezydent organizacji pracodawców boleję nad niską skłonnością do zrzeszania zarówno pracowników, jak i pracodawców, a także pozostałych grup społecznych. Luka w poziomie kapitału społecznego ogranicza potencjał rozwojowy Polski. Z oceną reprezentatywności można polemizować, ale nie ma sensu polemizować z podstawowym wnioskiem: poziom uzwiązkowienia i stowarzyszenia w organizacjach pracodawców jest niski. Wynika to z naszej historii, kultury, cech narodowych, w tym umiłowania indywidualizmu. Diagnoz może być wiele.

Fakt jest jednak taki, że Polacy niechętnie się stowarzyszają. Czy powinno być to podstawą do odebrania mandatu organizacjom, którym udało się uzyskać ten obiektywnie niezbyt imponujący – ale w tych warunkach ambitny – poziom?

Ważna reprezentatywność

Na podstawie praktyki dotychczasowego dialogu mogę powiedzieć, że reprezentatywność jest ważna nie tylko dlatego, że legitymizuje działanie w imieniu jakiejś istotnej grupy. Reprezentatywność jest także ogromnym kosztem, który należy ponosić w imię wiarygodności. Jako organizacja, która skupia wielu pracodawców z różnych branż, regionów i o różnej wielkości, wiemy, jak trudno ustalić jednolite stanowisko uwzględniające interesy i akceptowalne przez wszystkie te podmioty.

Jednak taki tryb uzgodnień zwiększa szanse, że stanowisko nie będzie oprotestowane przez inne podmioty z tej samej strony społecznej, a jego treść nie odzwierciedla interesu jedynie wąskiej grupy, lecz szeroki interes społeczny. Wymaga to od nas informowania, konsultowania oraz prowadzenia negocjacji wewnętrznych z dużą liczbą podmiotów. To pracochłonne i trudne. Podejmujemy jednak ten trud, bo chcemy być wiarygodni i chcemy działać w imieniu większości. Kryteria reprezentatywności zapisane w projekcie nowej ustawy mogą się wydawać skomplikowane, ale służą zapewnieniu tej legitymacji i wiarygodności.

Nie bronię projektu ustawy o RDS tylko dlatego, że uważam, iż jakikolwiek dialog jest lepszy niż jego brak. Bronię go, bo oznacza krok do przodu w stosunku do TK. Projekt określa nowy cel działania RDS: „prowadzenie dialogu dla zapewnienia warunków rozwoju społeczno-gospodarczego przez zwiększenie międzynarodowej konkurencyjności polskiej gospodarki i spójności społecznej". Pozwoli to na łatwiejsze znalezienie wspólnych interesów wszystkim stronom dialogu.

Rotacyjne przewodniczenie w Radzie poszczególnych stron przełoży się na większe ich zaangażowanie w prace, a także konieczność wspólnego, długoterminowego planowania tych prac. Wzmacnia się obowiązek konsultowania projektów ustaw, strategii i programów rządowych oraz powstaje uprawnienie do proponowania wspólnych projektów zmian prawnych. Projekt zakłada większą jawność prac Rady, łącznie z rocznym oficjalnym sprawozdaniem z działalności przed parlamentem. Wprowadzenie mechanizmu głosowania większościowego uniemożliwi z kolei blokowanie efektów wspólnych prac przez jedną organizację.

Polska potrzebuje dialogu społecznego dla tworzenia warunków stabilnego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego, który nie powoduje narastania napięć. Udział partnerów społecznych w tworzeniu regulacji powinien wpłynąć na poprawę jakości stanowienia prawa oraz lepsze jego dopasowanie do realnych potrzeb gospodarki. Przyjęcie projektu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego będzie szansą na zrobienie pierwszego, kluczowego kroku w drodze do takiego dialogu.