„Pomni gorzkich doświadczeń”, twórcy Konstytucji z 1997 r. wprowadzili w niej szereg mechanizmów, które miały zabezpieczyć III Rzeczpospolitą przed ich powtórzeniem. Chodziło nie tylko o widmo rządów autorytarnych i łamanie praw człowieka, ale także o katastrofę gospodarczą, jakiej doświadczyła schyłkowa PRL. Stabilność makroekonomiczną miały zagwarantować: limit zadłużenia na poziomie 60 proc. PKB (art. 216 ust. 5), zakaz monetarnego finansowania deficytu budżetowego (art. 220 ust. 2) oraz pozycja ustrojowa NBP (art. 227). Dodatkowo, limit zadłużenia ustalony na poziomie jednego z kryteriów z Maastricht stanowił wyraz aspiracji europejskich.
Jak zatem doszło do tego, że polski dług publiczny (General government consolidated gross debt) raportowany przez Eurostat osiągnął w pierwszym kwartale 2026 r. 61,6 proc. PKB (tj.) 2 444,26 mld zł)?
Miłe złego początki
Paradoksalnie, początków problemu można upatrywać w realizacji zapowiedzianego w styczniu 2009 r. w związku z globalnym kryzysem finansowym programu cięć budżetowych. Jak relacjonowała wówczas (środowa) Rzeczpospolita, „gabinet Donalda Tuska chce do końca tygodnia zmniejszyć wydatki budżetowe przewidziane na pierwszą połowę roku o 17 mld zł” (Potrzeba 17 mld zł oszczędności, RZ, 28 stycznia 2009).
Ówczesny minister infrastruktury Cezary Grabarczyk wspominał: „oddałem wszystko, co miałem w budżecie na drogi, czyli 10 mld zł, ale w zamian zdobyliśmy nowe źródło finansowania budowy dróg. W tamtym roku Krajowy Fundusz Drogowy [KFD] wydał 14 mld zł na budowę dróg, czyli więcej, niż oddałem” (Więcej wrogów niż przyjaciół, RZ Plus Minus 13-13 września 2020).
Czytaj więcej
Dochody budżetu państwa rosną, ale coraz większym problemem stają się niemal zerowa dynamika wpływów z VAT. To wina m.in. programu CPN, którego łąc...
Stało się to możliwe dzięki ustawie z 22 maja 2009 r. (Dz.U.2009.86.720). Oparto ją na założeniu, że program budowy dróg będzie finansowany „za pośrednictwem KFD w szczególności z długu wygenerowanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz dotacji z budżetu państwa (w tym refundacji z budżetu Unii Europejskiej)”. Według Oceny Skutków Regulacji projektu, „dzięki zaproponowanym rozwiązaniom budżet państwa w 2009 r. może zaoszczędzić kwotę co najmniej 9,7 mld zł” (Druk nr 1828, VI Kadencja). Innymi słowy, na budowę dróg pożyczać miał odtąd nie budżet państwa, a specjalny fundusz de iure zlokalizowany poza sektorem finansów publicznych, co przypominało praktyki wyeliminowane po 1989 r. w ramach „Planu Balcerowicza”.
Od tego momentu prezentowany przez Ministerstwo Finansów „państwowy dług publiczny” – zdefiniowany w ustawie o finansach publicznych (Dz.U.2009.157.1240 ze zm.) – zaczął systematycznie odbiegać (in minus) od „długu sektora instytucji rządowych i samorządowych” (tzw. „dług EDP”), którym posługuje się m.in.. Eurostat.
Trybunał Konstytucyjny nie zdążył się w tej sprawie wypowiedzieć
Nie powinno budzić wątpliwości, że to ta druga miara bardziej rzetelnie opisuje kondycję sektora finansów publicznych i jako taka lepiej odpowiada intencjom twórców Konstytucji. I choć zgodnie z art. 216 ust. 5 Konstytucji „sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa”, to jednak systemowa wykładnia Konstytucji nakłada pewne ograniczenia rządowej kreatywnej księgowości.
Niestety, Trybunał Konstytucyjny – kiedy jeszcze posługująca się tą nazwą instytucja była zdolna do realizowania swoich ustrojowych funkcji – nie miał okazji wypowiedzieć się na temat konstytucyjności pomysłu na „stabilizację” finansów publicznych przez wyprowadzenie potrzeb pożyczkowych z budżetu państwa do funduszy zarządzanych przez BGK. W jego orzecznictwie art. 216 ust. 5 Konstytucji pojawił się jako wzorzec kontroli tylko w dwóch sprawach – K 11/13 (Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej) i K 1/12 (zamrożenie wynagrodzeń sędziów).
Być może wynikało to z faktu, że rządzący długo wykazywali się powściągliwością w stosowaniu tej metody (zamiast tego organizując „skok” na oszczędności zgromadzone w OFE). Kiedy jednak w 2016 r. Trybunał został przejęty przez nominatów Zjednoczonej Prawicy, znikł instytucjonalny bezpiecznik stojący za art. 216 ust. 5 Konstytucji.
Pozostała jedynie bariera psychologiczna, która jednak okazała się bez szans w starciu z potrzebą chwili. Fundusze, takie jak „Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju”, „Fundusz Przeciwdziałania COVID-19” czy „Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych” stały się rutynowym sposobem finansowania zadań publicznych i odpowiadają już za ok. jedną piątą długu sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Strategie zarządzania długiem sektora finansów publicznych
Porównanie projekcji zaprezentowanych w ostatnich trzech strategiach zarządzania długiem sektora finansów publicznych ilustruje, jak upada konstytucyjne tabu wokół limitu zadłużenia.
W strategii na 2024-2027 r., „państwowy dług publiczny” nie przekracza 45 proc., a „dług EDP” (raportowany przez Eurostat) – 60 proc. PKB. Choć autorzy dokumentu przekonują, że ta pierwsza miara jest de iure właściwa, wydają się przekonywać sceptyków, że nawet szeroko rozumiany „dług EDP” utrzyma się jednak poniżej konstytucyjnego limitu.
Rok później, „państwowy dług publiczny” pozostaje w całym horyzoncie prognozy poniżej 50 proc. PKB, a „dług EDP” nieśmiało przekracza limit (61,3 proc. w 2027 r.). Jeśli miał to być swoisty test, to wypadł pomyślnie dla rządzących. Tabu zostało przełamane.
Dług publiczny Joński 2
Strategia 2026-2029 nie pozostawia już wątpliwości w zakresie „długu EDP” – w horyzoncie prognozy ma on przekroczyć 75 proc. PKB. Z kolei „państwowy dług publiczny” – wg Ministerstwa Finansów miara, o której mowa w art. 216 ust. 5 Konstytucji – dąży asymptotycznie do 60 proc. PKB (59,5 proc. w 2029 r.). Nietrudno przewidzieć, co przyniesie opracowywana właśnie strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2027-2030 (projekt ID257).
Czytaj więcej:
Rząd powinien podjąć bardziej zdecydowane działania po stronie wydatkowej, w celu redukcji ponad 7-procentowego deficytu fiskalnego – uważają niema...
Pro
Art. 216 ust. 5, art. 220 ust. 2 i art. 227 Konstytucji z 1997 r. miały zabezpieczyć Polskę przed załamaniem gospodarczym podobnym do tego, którego w ostatnich dekadach doświadczyły Argentyna czy Grecja. Zniszczenie mechanizmu kontroli konstytucyjnej w latach 2015-2016 uczyniło je niewiążącymi postulatami, torując drogę do nieodpowiedzialnych decyzji polityków sprawujących władzę wykonawczą. Sfera finansów publicznych nie jest tu bynajmniej wyjątkiem – co dobitnie ilustruje sytuacja w wymiarze sprawiedliwości.
Z punktu widzenia obywatela kluczowe są dwa pytania – kiedy wzrost długu publicznego zagrozi stabilności makroekonomicznej kraju i czy politycy z taką samą łatwością będą wyzwalać się z kolejnych konstytucyjnych tabu?
