Profesorowie z SGH: Polski system podatkowy do zmiany

Polski system podatkowy od lat jest przedmiotem krytyki zarówno przedsiębiorców, jak i ekspertów zajmujących się finansami publicznymi. Zarzuca mu się m.in. nadmierne skomplikowanie, niestabilność, wysokie koszty administracyjne, brak przejrzystej logiki oraz zbyt słabe powiązanie z długofalową strategią rozwoju gospodarczego.

Widoczne stało się to w kontekście nowych globalnych reguł opodatkowania, w tym podatku wyrównawczego i zasad GloBE (światowy podatek minimalny – red.), ponieważ brak spójnej strategii dostosowania krajowego systemu podatkowego do tych zmian osłabia pozycję konkurencyjną Polski (M. Jamroży i K. Smoleń, „Globalny podatek minimalny GloBE zmienia reguły gry. A Polska wciąż bez planu?”). Na znaczenie tych deficytów wskazują również międzynarodowe zestawienia konkurencyjności podatkowej, w szczególności International Tax Competitiveness Index opracowywany przez Tax Foundation. W najnowszej edycji rankingu Polska zajęła 31. miejsce na 38 państw OECD, co lokuje ją w dolnej części zestawienia i potwierdza, że problem konkurencyjności krajowego systemu podatkowego nie ma wyłącznie charakteru teoretycznego.

Potrzebny jest projekt całościowej reformy systemu podatkowego

Zmiana systemu podatkowego nie może polegać na doraźnym łataniu luk, podnoszeniu lub punktowym obniżaniu stawek albo tworzeniu kolejnych wyjątków (często od wyjątków) lub regulacji osłabiających konkurencyjność polskiej gospodarki. Potrzebny jest projekt całościowej reformy systemu podatkowego, oparty na jasno określonych celach, diagnozie obecnych słabości oraz spójnej wizji relacji między funkcją fiskalną podatków a ich wpływem na rozwój gospodarczy.

Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że niezależnie od aktualnego układu politycznego brakuje zdolności do zaprojektowania kompleksowej i długofalowej reformy podatkowej. Polski Ład, mimo deklarowanych ambicji przebudowy systemu, ujawnił problemy związane z jakością legislacji, przejrzystością regulacji i przewidywalnością obciążeń. Obecnie również trudno dostrzec jakąkolwiek wizję reformy, która wykraczałaby poza działania punktowe, korekcyjne lub doraźnie fiskalne. Tymczasem reforma podatkowa powinna być traktowana nie jako zbiór kolejnych nowelizacji, lecz jako projekt instytucjonalny wymagający namysłu nad strukturą dochodów publicznych, konkurencyjnością gospodarki, prostotą regulacji i zaufaniem podatników do państwa.

Jak zaprojektować system podatkowy

Zanim powstanie nowoczesny samochód, ktoś musi go zaprojektować. Podobnie z podatkami. Najpierw trzeba określić model docelowy, zasady, cele i hierarchię wartości, a dopiero później przygotowywać przepisy. Reforma podatkowa nie powinna być sumą przypadkowych zabiegów legislacyjnych, lecz wynikiem profesjonalnego namysłu ekonomicznego, prawnego i instytucjonalnego. Taka perspektywa na system podatkowy pojawiła się również w debacie eksperckiej prowadzonej w SGH („Podatki pod Lupą”) z udziałem profesorów F. Grądalskiego i A. Mariańskiego.

Najważniejsze kierunki reformy można ująć w kilku punktach: ograniczenie fiskalizmu, redukcja podatków zniekształcających decyzje gospodarcze, szersze wykorzystanie prostych podatków ryczałtowych dla małych i średnich przedsiębiorstw, wzmocnienie podatków ekwiwalentnych i lokalnego władztwa podatkowego, uproszczenie opodatkowania pracy, ograniczenie opodatkowania dochodów wysokiego ryzyka oraz przesunięcie ciężaru opodatkowania w stronę konsumpcji albo wypłaty środków z przedsiębiorstwa. Nie są to zmiany łatwe, wymagają odwagi politycznej, wiedzy eksperckiej i jasnej wizji rozwoju państwa.

Na podatki należy patrzeć nie tylko jako na instrument fiskalny, lecz także jako na mechanizm wpływający na decyzje podatników, przedsiębiorstw i całej gospodarki. Jeżeli podatki mają finansować państwo w długoterminowej perspektywie, muszą jednocześnie chronić mechanizmy, które pozwalają gospodarce rosnąć: pracę, kapitał, przedsiębiorczość, inwestycje i zaufanie. Reforma podatkowa powinna zaczynać się od pytania, jak zbudować system, który będzie prostszy, mniej zniekształcający procesy gospodarcze, bardziej przewidywalny i lepiej powiązany z długofalowym rozwojem gospodarczym. Reformę systemu podatkowego należy połączyć z przeglądem strony wydatkowej państwa. Bez racjonalizacji wydatków publicznych nawet najlepsza reforma podatkowa będzie nieskuteczna.

Niech podatki nie osłabiają przedsiębiorczości

Podatki nie są neutralne. Każdy podatek oddziałuje na zachowania podmiotów gospodarczych, choć skala tego oddziaływania zależy od jego konstrukcji. Dobrze zaprojektowany system podatkowy powinien zatem możliwie najmniej zniekształcać decyzje dotyczące pracy, oszczędzania, inwestowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Innymi słowy, chodzi o to, aby przy realizacji funkcji fiskalnej system podatkowy nie osłabiał przedsiębiorczości, aktywności zawodowej, akumulacji kapitału ani skłonności do inwestowania. Jeżeli system nadmiernie obciąża czynniki, z których powstaje wartość dodana i dochód narodowy, w dłuższym okresie może osłabiać także własną bazę podatkową. W literaturze ekonomicznej zależność tę często ilustruje się za pomocą krzywej Laffera.

Przysłowiowa „złotówka”, która nie trafia do budżetu, nie znika z gospodarki. Pozostaje w innej kieszeni: przedsiębiorcy, pracownika, konsumenta, inwestora. Czasami ta kieszeń może być bardziej efektywna niż budżet państwa. Nie oznacza to negowania potrzeby finansowania usług publicznych, lecz przypomina, że zwiększanie podatków nie zawsze jest najlepszą odpowiedzią na potrzeby budżetowe.

Podatki nie powinny karać za reinwestowanie zysków

Ostatecznym źródłem dochodów podatkowych państwa jest wartość dodana wytwarzana w gospodarce, powstająca przede wszystkim dzięki pracy, kapitałowi i aktywności gospodarczej. Jeżeli jednak system podatkowy nadmiernie obciąża pracę, inwestycje lub akumulację kapitału, może w dłuższym okresie ograniczać potencjał wzrostu gospodarczego, a tym samym osłabiać własną bazę podatkową. Zamiast powiększać jezioro, z którego można czerpać dochody publiczne, zaczyna je osuszać.

Z tej perspektywy problematyczne jest opodatkowanie dochodu przedsiębiorstw w klasycznej formule CIT, zwłaszcza wtedy, gdy obejmuje ono zyski pozostawiane w spółce i przeznaczane na dalszy rozwój. Przedsiębiorca angażuje kapitał, ponosi ryzyko rynkowe, inwestycyjne, technologiczne, regulacyjne i organizacyjne. Opodatkowanie przedsiębiorczości nie powinno karać za rozwój, reinwestowanie zysków i podejmowanie ryzyka.

Dlatego ważnym postulatem jest przesunięcie ciężaru opodatkowania z dochodu na konsumpcję albo na moment wypłaty środków z przedsiębiorstwa. W takim modelu przedsiębiorca nie byłby opodatkowany wtedy, gdy reinwestuje środki i rozwija działalność, lecz dopiero wtedy, gdy dochód zostaje przeznaczony na konsumpcję lub wypłatę na rzecz właściciela. Taki kierunek myślenia jest zbliżony do idei estońskiego CIT, przy czym bardziej chodzi o rozwiązanie proste i konsekwentne, a nie o jego nadmiernie skomplikowaną, krajową odmianę.

Model estoński może sprzyjać akumulacji kapitału, ograniczać barierę podatkową dla reinwestycji oraz lepiej odpowiadać logice opodatkowania dochodu wysokiego ryzyka. Skutki regulacyjne wymagają badań porównawczych, obejmujących w szczególności doświadczenia Estonii, Łotwy i Gruzji, czyli państw, które stosują lub rozwijały modele opodatkowania przesuwające ciężar podatku na moment dystrybucji zysku.

Likwidacja karty podatkowej to błąd

Ważnym kierunkiem zmian może być szersze wykorzystanie podatków ryczałtowych, w tym klasyczny ryczałt kwotowy dla mikro- lub małych przedsiębiorstw, znany z konstrukcji karty podatkowej. Właściwie skonstruowany ryczałt kwotowy może być jednocześnie prosty, przewidywalny i dostatecznie sprawiedliwy, jeśli jego wysokość jest dostosowana do realiów danej działalności. Podatnik wie, ile zapłaci, a administracja nie musi kontrolować pozycji kosztowych.

Tak działała karta podatkowa, której likwidację należy ocenić krytycznie. W całym okresie funkcjonowania karty podatkowej nie prowadzono jednak pogłębionych badań dotyczących kryteriów różnicowania obciążeń podatkowych ani adekwatności kwotowych stawek podatku do realiów społeczno-gospodarczych. Sam mechanizm waloryzacyjny, przyjęty wiele lat temu, należy uznać za niewystarczający. W ramach tzw. Polskiego Ładu zdecydowano się na wygaszenie tej formy opodatkowania. Karta podatkowa, odpowiednio zreformowana i dostosowana do aktualnych warunków gospodarczych, mogłaby nadal odgrywać ważną rolę w systemie podatkowym sektora MŚP.

Sprawiedliwość systemu podatkowego nie powinna być utożsamiana wyłącznie z progresją stawek podatkowych. Progresja może być jednym z instrumentów realizacji zasady zdolności płatniczej, ale nie wyczerpuje bynajmniej problemu sprawiedliwego opodatkowania.

Jak zdecentralizować podatki

Kolejnym ważnym kierunkiem reformy powinna być decentralizacja systemu podatkowego. Obecny model jest w dużej mierze scentralizowany: dochody podatkowe trafiają do centrum, a następnie są redystrybuowane. Osłabia to samodzielność wspólnot lokalnych i zwiększa uznaniowość redystrybucji. Alternatywą mogłoby być wzmocnienie lokalnego władztwa podatkowego oraz rozwijanie podatków ekwiwalentnych, czyli takich, które są powiązane z konkretnymi korzyściami uzyskiwanymi przez podatnika z funkcjonowania w danej wspólnocie. Przeprowadzenie testu racjonalności idei podatku ekwiwalentnego jest zatem najbardziej zasadne na szczeblu lokalnym.

Społeczności lokalne, uwzględniając swoje potrzeby, w sposób najbardziej właściwy potrafią je zhierarchizować. Podatki nie są oceniane jako dotkliwe, jeżeli ci, którzy ponoszą ich ciężar, czynią to dobrowolnie na konkretny cel. Jeżeli więc przedsiębiorca korzysta z infrastruktury, usług publicznych i potencjału lokalnego rynku, część jego obciążeń mogłaby być ustalana bliżej miejsca prowadzenia działalności. Taki model mógłby zwiększać akceptację dla podatków, ponieważ podatnik łatwiej dostrzegałby związek między płaconą daniną a konkretnymi korzyściami.

Jak zmienić podatek od nieruchomości i rolny

W tym sensie decentralizacja podatkowa mogłaby wzmacniać odpowiedzialność zarówno samorządów, jak i podatników, a podatki lokalne byłyby postrzegane mniej jako anonimowy transfer do budżetu, a bardziej jako wkład w finansowanie otoczenia, z którego podatnik faktycznie korzysta.

Mamy tu na myśli taki poziom usług lokalnych, który mieszkańcy uznają za potrzebny i są gotowi finansować z podatków lokalnych. Podatkiem posiadającym wiele cech właściwych podatkom lokalnym jest podatek od nieruchomości. Jego obecna konstrukcja, podobnie jak konstrukcja podatku rolnego, pozostaje jednak anachroniczna i budzi wątpliwości z punktu widzenia sprawiedliwości podatkowej. Oparcie opodatkowania gruntów i budynków na kryterium powierzchniowym nie sprzyja efektywnemu wykorzystaniu nieruchomości ani pełnej realizacji funkcji fiskalnej.

Dyskusja o reformie opodatkowania nieruchomości trwa od ponad 30 lat, lecz nie doprowadziła dotąd do zasadniczych zmian. Również ostatnie wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie stały się impulsem do kompleksowej reformy, mimo że stworzyły ku temu dobrą okazję. Ustawodawca ograniczył się zasadniczo do ponownego zdefiniowania pojęć budowli i budynku.

Koszty fiskalizmu

Wreszcie, ocena systemu podatkowego powinna obejmować również koszty jego funkcjonowania. Po stronie państwa są to koszty administracyjne związane z poborem podatków, kontrolą, interpretacją przepisów i obsługą sporów. Po stronie podatników występują natomiast koszty przestrzegania prawa podatkowego (tax compliance costs), obejmujące m.in. czas poświęcony na rozliczenia, wydatki na księgowość i doradztwo, obowiązki dokumentacyjne, raportowe oraz ryzyko błędu wynikające z niejasności przepisów. Nadmiernie skomplikowany, niestabilny lub silnie zniekształcający system może formalnie realizować funkcję fiskalną i redystrybucyjną, ale jednocześnie zwiększać koszty funkcjonowania gospodarki oraz skłonność do unikania opodatkowania. Przywołana wcześniej krzywa Laffera powinna być zatem uzupełniona o perspektywę kosztów fiskalizmu. Można przyjąć, że jedną stroną tego zagadnienia jest skuteczność fiskalna rozumiana jako relacja między poziomem opodatkowania a wysokością dochodów publicznych. Drugą stronę stanowią natomiast koszty samego fiskalizmu. Z tego względu należy postulować, aby władza publiczna nie ograniczała oceny podatków wyłącznie do wysokości uzyskiwanych wpływów. W polityce podatkowej powinny być uwzględniane również koszty procesu fiskalnego.

Zadaniem wymagającym odwagi politycznej, wiedzy eksperckiej i jasnej wizji rozwoju państwa nie jest więc kolejna punktowa nowelizacja, lecz stworzenie spójnego modelu opodatkowania odpowiadającego przede wszystkim na pytanie, jak finansować państwo bez osłabiania gospodarki. Dobrze zaprojektowany system podatkowy musi chronić bazę, z której sam czerpie dochody: pracę, przedsiębiorczość, inwestycje, oszczędności, ale także zaufanie podatników do państwa.

 Tytuł i śródtytuły od redakcji