Prywatyzacja przez deregulację

Zakres kontrolowanych przez państwo przedsiębiorstw, szczególnie w grupie największych i najważniejszych gospodarczo, jest w Polsce bardzo duży. Zbyt duży, gdy dokonamy porównań w skali świata. W roku 2018 zbiór 100 największych polskich przedsiębiorstw niefinansowych (Top 100) zawierał 20 podmiotów z domeny państwowej, co było najwyższym wynikiem wśród najbardziej rozwiniętych gospodarek świata. Za Polską była Norwegia – 18 spółek państwowych, dalej Austria i Włochy – po 16, Turcja – 15, Francja – 14.

Gdy weźmiemy pod uwagę miarę wartościową (przychody operacyjne), wynik jest podobny. Przychody polskich spółek kontrolowanych przez państwo wynosiły 49,4 proc. przychodów całego zbioru Top 100. W Norwegii było to 48,4 proc., dalej są Włochy‒– 46,6 proc., Austria – 32,1 proc., Francja – 31,5 proc., Turcja – 26,5 proc. Oczywiście nie te kraje tworzyły szczyt listy, lecz Chiny (85 proc.), Arabia Saudyjska, Rosja, Indonezja i Egipt (51 proc.). Przy czym Polska plasowała się zaraz za Egiptem. Na drugim końcu listy były Stany Zjednoczone, Australia, Wielka Brytania, Niderlandy, Kanada ze znikomym udziałem własności państwowej w gospodarce.

Należy pamiętać, że każdy z państwowych molochów jest właścicielem dziesiątek spółek zależnych (spółek-córek, spółek-wnuczek), często o wielkiej skali działalności, jak np. PZU – PZU Życie czy Enea – Bogdanka. W sumie daje to 100–150 dużych, ważnych w gospodarce firm znajdujących się pod kontrolą państwa.

Jakkolwiek rozliczne wady przedsiębiorstw państwowych i ich negatywny wpływ na całość gospodarki nie podlegają dyskusji, szczególnie w krajach o słabo ugruntowanej strukturze instytucjonalnej, takich jak Polska, to od wielu lat nie ma w naszym kraju klimatu dla prywatyzacji. Przy wszelkich próbach, nawet tylko retorycznych, zmniejszenia zakresu własności państwowej pojawiają się oskarżenia o wyprzedaż majątku narodowego i działania władzy w interesie wielkiego kapitału, wbrew interesom „zwykłych ludzi”. Niezależnie od przyczyn i (nie)racjonalności takiego nastawienia opinii publicznej jest to fakt polityczny, który każdy rząd musi brać pod uwagę.

Wydaje mi się jednak, że istnieje nigdy dotychczas niewykorzystywane rozwiązanie, którego zastosowanie stosunkowo tanim kosztem społecznym mogłoby zmniejszyć w ważnym fragmencie gospodarki zakres własności państwowej do poziomu np. Francji czy Austrii, co niewątpliwie przyniosłoby różnorodne korzyści i spółkom państwowym, i całej gospodarce. Nazwałem je prywatyzacją przez deregulację.

Lewarowanie państwowej kontroli

Na warszawskiej giełdzie znajduje się 13 dużych spółek kontrolowanych przez państwo, z tego aż osiem w WIG20. Ich łączna kapitalizacja to obecnie ok. 280 mld zł. W ośmiu spośród tych 13 spółek udziały własnościowe państwa, bezpośrednie i pośrednie, są mniejsze niż 50 proc. Są to m.in. KGHM, PZU, PKO BP, Pekao czy Alior. Spółki te, formalnie patrząc, są spółkami prywatnymi, bo z przewagą kapitału prywatnego. Ale de facto są one spółkami domeny państwowej, prawie w pełni kontrolowanymi przez rząd.

Ta rozbieżność między stanem formalnym a rzeczywistością wynika z szerokiego stosowania przez państwowego akcjonariusza tych spółek tzw. lewarowania kontroli. Oznacza to sytuację, gdy faktyczne uprawnienia korporacyjne akcjonariusza (np. dotyczące powoływania członków organów) są znacząco wyższe, niż wynikałoby to z posiadanych przez niego udziałów własnościowych w spółce.

W literaturze opisane są różne mechanizmy lewarowania kontroli (złote akcje, prawo weta, akcje uprzywilejowane, statutowe uprawnienia jednych i ograniczenia innych akcjonariuszy itd.). Stosowanie tego rodzaju mechanizmów, czego beneficjentem jest Skarb Państwa, oznacza dodatkowe, pozakodeksowe regulacje krępujące funkcjonowanie spółek giełdowych z udziałem państwa. W Polsce regulacje te wprowadzane były na początku transformacji, a potem w miarę prywatyzacji (zwykle częściowej!) poszczególnych spółek poprzez giełdę. Istniały jako rozwiązania okresu przejściowego, w myśl zasady wyznawanej przez kolejne rządy „zjeść ciastko i mieć ciastko”: formalnie sprywatyzować spółkę, faktycznie nadal ją kontrolując.

Dziś funkcjonują w dużej mierze siłą historycznego bezwładu, bez potrzeby ekonomicznej. A podstawową racją bytu tego rodzaju spółek jest dysponowanie przez rząd setkami, a może nawet tysiącami bardzo dobrze płatnych miejsc pracy w komercyjnej gospodarce.

Dodam, że moje badania prowadzone nad funkcjonowaniem państwowych spółek giełdowych w skali świata wskazują wyraźnie, że w gospodarkach wysoko rozwiniętych rządy realizują zwykle swoje uprawnienia właścicielskie jedynie za pomocą praw wynikających z akcji, zaś stosowanie lewarowania kontroli jest typowe dla gospodarek niżej rozwiniętych.

Państwo samoograniczające się

Zniesienie, a przynajmniej znaczące ograniczenie stosowania przez państwo lewarowania kontroli w spółkach giełdowych nie wymaga zmian ustawowych, lecz jedynie pewnego rodzaju deregulacji. Rezygnacji przez ministra aktywów państwowych z istniejących obecnie i szeroko stosowanych ponadstandardowych uprawnień przy wyborze organów spółek – rad nadzorczych i zarządów. Samoograniczające się, nieingerujące nadmiernie w gospodarkę państwo, gdy jest właścicielem ok. 30 proc. akcji spółki (jak np. w PZU czy PKO BP), powinno mieć wpływ na wybór jedynie ok. jednej trzeciej członków rady nadzorczej oraz jednej trzeciej członków zarządu. Resztę powinni wybierać prywatni, większościowi właściciele.

Wprowadzenie tego rodzaju „regulacyjnego samoograniczenia” państwa w sferze nadzoru korporacyjnego spółek giełdowych przyniesie dwie fundamentalne korzyści. Po pierwsze, będzie stanowić olbrzymi impuls rozwojowy dla całego rynku kapitałowego w Polsce, spowoduje napływ na giełdę poważnych inwestorów zagranicznych, funduszy emerytalnych czy powierniczych, które za cel stawiają sobie podnoszenie wartości spółek. A samym spółkom przyniesie nie tylko odpolitycznienie i lepsze, profesjonalne zarządzanie, ale także wzmocnienie kapitałowe i nowy potencjał rozwojowy.

Po drugie, przyczyni się znacząco do podniesienia jakości funkcjonowania państwa i jakości władzy publicznej poprzez rozdzielenie sfery polityki od sfery gospodarki. O różnorodnych, głęboko negatywnych skutkach upolitycznienia spółek państwowych pisała niedawno w „Rzeczpospolitej” dr Małgorzata Starczewska-Krzysztoszek („Polityczne DNA państwowych spółek”, 10.02.2025 r.). Wszystko to dotyczy też spółek giełdowych kontrolowanych przez państwo.

Po co państwu kontrola nad spółkami?

Spójrzmy prawdzie w oczy. Bieżąca, operacyjna kontrola państwa nad spółkami giełdowymi sprowadza się obecnie prawie wyłącznie do kwestii personalnych, do traktowania spółek jako łupu politycznego władzy. Krytycy takiego stanowiska, zarówno z lewej, jak i z prawej strony sceny politycznej, natychmiast podnoszą krzykliwe argumenty o realizowaniu przez te spółki strategicznych interesów państwa i konieczności zachowania „sreber rodowych” w domenie publicznej. Nie lekceważę tych argumentów, częściowo się z nimi zgadzam. Ale w odniesieniu do spółek giełdowych jest to demagogia.

W polskim systemie prawnym już posiadanie 25,01 proc. akcji daje akcjonariuszowi silną i nienaruszalną kontrolę nad spółką, dotyczącą najważniejszych, strategicznych decyzji, takich jak sprzedaż, likwidacja, określanie strategii rozwoju. A posiadanie 35 proc. czy 49 proc. akcji zapewnia w zasadzie taki sam poziom kontroli.

Proponowane przeze mnie rozwiązanie, podkreślam to z całą mocą, nie ma nic wspólnego z prywatyzacją, z wyprzedażą majątku państwowego, nie uszczupla ani o złotówkę domeny państwowej, ani nie pozbawia państwa kontroli nad posiadanym majątkiem. Odwrotnie wartość majątku państwowego w spółkach zwiększy się istotnie w skutek bardzo prawdopodobnego wzrostu wartości samych spółek po takiej operacji.

I na koniec sprawa dość odrębna, ale niezwykle ważna, moim zdaniem powiązanie tej propozycji z rozwojem długookresowych inwestycji emerytalnych Polaków. Gdyby państwo tylko w tych ośmiu giełdowych spółkach zmniejszyło swoje obecne udziały własnościowe do 25,01 proc. (co, jak napisałem, w żaden sposób nie uszczupli strategicznej kontroli państwa nad nimi) i zbyło te akcje polskim funduszom czy programom emerytalnym, to powstałyby dwie bardzo poważne korzyści. Spółki zyskałyby stabilnych, długookresowych akcjonariuszy dysponujących polskim kapitałem, a obywatele możliwość uczestniczenia w sensownych długookresowych planach emerytalnych. Dodatkowo do budżetu wpłynęłoby kilkanaście miliardów złotych.