Na skróty czy krok za krokiem?

Wiele się mówi o nowej strategii rozwoju gospodarczego prezentowanej w mediach przez wicepremiera Mateusza Morawieckiego. Nie chcę zajmować się w tym artykule kwestiami spójności tej strategii (najogólniej rzecz biorąc aktywistycznej i proinwestycyjnej) z resztą programu ekonomicznego rządu (ewidentnie prokonsumpcyjnego). Napisano już bowiem wiele na ten temat.

To, co dla mnie najważniejsze, to skonfrontowanie ogólnych cech tej strategii, które nietrudne są do zidentyfikowania, z losem podobnych strategii podejmowanych po drugiej wojnie światowe. Czuję się do tego szczególnie upoważniony, gdyż ukazała się właśnie moja najnowsza książka: Shortcut Or Piecemeal? Economic Development Strategies and Structural Change (Budapest – New York, 2016). W niej bowiem najwięcej miejsca poświęcam porównaniom różnych, najczęściej stosowanych strategii rozwoju gospodarczego w okresie minionych 100 lat. Użyty tutaj tytuł „Na skróty, czy krok za krokiem?", jest polskim tłumaczeniem pierwszej części tytułu książki.

Moda na ekonomikę rozwoju

Większość stosowanych na świecie strategii w tym okresie miała wyraźnie aktywistyczny – koncentrujący się na kierowaniu gospodarką z centrum – charakter. Rzecz oczywista, najbardziej centralistyczny charakter miały strategie Związku Sowieckiego. Używam tutaj liczby mnogiej, gdyż często się zapomina, że klasycznie marksowska strategia – gospodarki bezpieniężnej, bez bodźców ekonomicznych, upaństwowionej, zwana (myląco) komunizmem wojennym, poniosła klęskę już w okresie czterech lat. Wprowadzona zaraz po zdobyciu władzy, została odwołana w 1921 r. Dłużej trwało, bo od 1928 r. do 1991 udowodnienie światu, że tzw. gospodarka centralnie planowana i administrowana, skrajnie upaństwowiona, nawet z obecnością pieniądza i (zniekształconymi) bodźcami ekonomicznymi, była niereformowalnym konglomeratem zniekształconych instytucji gospodarczych. Z racji jej cech charakterystycznych była skazana na klęskę i tę klęskę poniosła.

Przypominam o klęskach tych strategii rozwojowych krótko i z obowiązku przypomnienia najbliższych nam doświadczeń historycznych. I tylko dlatego. Nie uważam bowiem, by zarysowana przez wicepremiera do spraw rozwoju strategia zmierzała w tym kierunku.

Natomiast znacznie więcej miejsca poświęcę strategiom opartym mniej czy bardziej na założeniach tzw. ekonomiki rozwoju (development economics), bardzo popularnej – wręcz modnej – w drugiej połowie XX w. Warto jednak zaznaczyć już w tym miejscu, że z upływem czasu ta popularność – pod wpływem kolejnych niepowodzeń – wyraźnie malała. To właśnie tego rodzaju strategię dla Polski, narzuconą gospodarce rynkowej, w znacznej większości opartej na prywatnej własności, ale kierowaną z centrum, zakładającą szeroko zakrojony aktywizm państwa, wydaje się mieć na myśli wicepremier Morawiecki.

Strategie oparte na ekonomice rozwoju, ukształtowanej intelektualnie po drugiej wojnie światowej, zakładały – najogólniej rzecz biorąc – przyspieszenie rozwoju gospodarczego przez tzw. pójście na skróty. Dotyczyły one głównie stworzenia nowoczesnego przemysłu, a w szczególności przemysłu przetwórczego. Tak jak i u nas, gdzie najwięcej mówi się o nowoczesnych gałęziach przemysłu, pobudzaniu inwestycji w te gałęzie i ich finansowaniu.

Wedle recept ekonomiki rozwoju, temu celowi organizacyjnie służyć miało tworzenie silnego centrum decyzyjnego. Powstawały więc w praktyce państwowe agencje rozwoju, przygotowywano plany przyspieszonego wzrostu udziału priorytetowych, preferowanych przez centrum (oczywiście „nowoczesnych") gałęzi przetwórstwa, wreszcie tworzono źródła finansowania ich rozwoju. Z reguły zakładano stworzenie nowych, obok istniejącego prywatnego sektora bankowego, rozwiązań organizacyjnych, np. państwowych banków rozwoju finansujących owe priorytety. Często narzucano też bankom prywatnym obowiązek przeznaczenia jakieś ustalonej części ich kredytów na realizację państwowych priorytetów (bez zwracania uwagi na efektywność państwowych projektów).

Trudności wzrostu i wzrost trudności

Droga na skróty polegała więc na przeskakiwaniu etapów rozwojowych. Zakładała przyspieszoną produkcję dóbr kapitałochłonnych, bardziej zaawansowanych technologicznie i organizacyjnie. Efekty miały się pojawić już po kilku-, kilkunastu latach.

Na początku wyglądało to nawet dość zachęcająco. Na pierwszy rzut oka struktura gospodarki unowocześniała się. Rozpoczynano wytwórczość bardziej zaawansowanych produktów. Powstawały nowe przedsiębiorstwa produkujące wyroby wcześniej niewytwarzane, świadczące o osiągniętym wyższym poziomie rozwoju. Tyle że w gospodarce, której strona podażowa nie dojrzała jeszcze do ich efektywnego wytwarzania, była to produkcja kosztowna, niekonkurencyjna na rynku międzynarodowym. Możliwość jej kontynuacji dla zaopatrywania własnego, krajowego rynku wymagała z reguły trwałej protekcjonistycznej ochrony.

W dodatku kosztowność tej produkcji powodowała oczywiste zniekształcenia w gospodarce, gdyż nieefektywne preferowane gałęzie przechwytywały zasoby, które mogłyby być lepiej wykorzystane przez gałęzie efektywne. W rezultacie wzrost gospodarczy zaczynał wyraźnie zwalniać. Nic dziwnego, że w kręgach specjalistów pojawiło się porzekadło, iż gospodarki, które poszły tą drogą rozwojową, odczuwają najpierw trudności wzrostu, a następnie – wzrost trudności...

Dodatkowym ciężarem podwyższającym koszty i tak już spowalniającego wzrostu gospodarczego była silna koncentracja działań na tworzeniu państwowych środków finansowych na te cele, jak i koncentrowaniu ich alokacji na państwowych beneficjentach. Cudze pieniądze wydaje się łatwiej niż własne. Prywatne firmy – z racji lepiej działających bodźców właścicielskich – wydają pieniądze oszczędniej i w ogóle bardziej efektywnie. Nie będę się odwoływać do patologii, jak np. planistycznej gospodarki Indii w owym okresie, w której ok. 70 proc. krajowych inwestycji trafiało przez dziesięciolecia do firm państwowych, ale firmy te wytwarzały mniej niż 30 proc. krajowej produkcji! Przeciętnie, w ramach strategii, którymi się tutaj zajmuję, nadmiar państwa był z reguły obciążeniem dynamiki rozwoju, a ponadto z upływem lat państwowe firmy stawały się także samoistnym źródłem deficytów budżetowych. Najogólniej określiłem doświadczenia zastosowań strategii na skróty, opartej na zasadach ekonomii rozwoju, jako mniejsze lub większe, ale niewątpliwie niepowodzenia w realizacji zamierzonych celów („dogonienia i przegonienia").

Trudno się więc dziwić, że krok po kroku, dekada po dekadzie, niektóre kraje idące drogą na skróty czerpać zaczęły z (długo „niemodnej") klasycznej strategii rozwoju gospodarczego. To sięganie do wzorców klasycznej ekonomii miało dwojaki charakter. Po pierwsze, w gospodarce krajowej mniej lub bardziej wydatnie zwiększano obszar oddziaływania rozwiązań rynkowych. Po drugie zaś, w relacjach z rynkiem światowym redukowano bariery, zwiększając siłę impulsów zewnętrznych dla procesów rozwojowych (dając w ten sposób firmom większe szanse specjalizacji).

Zaczęło się to już na przełomie lat 50. i 60. XX w. w przypadku tzw. czterech „smoków" z Dalekiego Wschodu. Z różnych często powodów na ścieżkę znacznie bardziej otwartej gospodarki rynkowej weszły więc Hongkong, Tajwan, Korea Płd. i Singapur. Zaskakiwały one nie tylko przyspieszeniem wzrostu gospodarczego (to przez kilka lub nieco więcej lat czyniły kraje, które poszły drogą na skróty), ale także fenomenalnymi wręcz wynikami w eksporcie. Po nich przyszły następne kraje. W rezultacie lata 80. ubiegłego wieku uznać można za koniec atrakcyjności strategii na skróty, opartej na zasadach ekonomii rozwoju.

Wymieniłem wśród pierwszej czwórki krajów odchodzących od typowej strategii na skróty Koreę Południową i teraz – w końcowej części artykułu – spróbuję zdemitologizować politykę gospodarczą i gospodarkę tego kraju. Kraj ten występuje bowiem w licznych wypowiedziach – w tym również wicepremiera Morawieckiego – jako niemal idealny przykład gospodarki kierowanej z centrum, z doskonale funkcjonującymi organizacjami zajmującym się owym interwencjonizmem. A interwencjonizm ów przynosi znakomite rezultaty.

Otóż jest to w niemałej części mit. Powierzchowna znajomość gospodarki koreańskiej pozwala entuzjastom dostrzegać – z naszej krajowej perspektywy – dwa fakty. Po pierwsze to, że koreański PKB per capita jest wyraźnie wyższy niż polski, a po drugie, dynamizm i skalę działania niektórych koreańskich wielkich firm na rynku globalnym (Samsung, Hyundai i inne). Wyższy PKB na mieszkańca Korei niż Polski wydaje się entuzjastom sugerować lepszą strategię rozwojową. Tymczasem głównym powodem powyższej przewagi jest to, że Korea Płd. wkroczyła na ścieżkę mniej lub bardziej otwartej gospodarki rynkowej, jak napisałem, na przełomie lat 50. i 60. XX w. Tymczasem my wystartowaliśmy na tej drodze w 1990 r., czyli 25–30 lat później.

Koreańskie niepowodzenia

Mój zachwyt zarówno dla doskonałości polityki gospodarczej Korei, jak i osiągniętych wyników pomniejsza dodatkowo wiedza o przedmiocie, w tym porównania między Koreą Południową i innym „smokiem", mianowicie Tajwanem. Otóż nie ulega wątpliwości, że będąc otwartą rynkową gospodarką, Korea, a dokładniej: jej różne ekipy polityczne, niecierpliwe w dążeniu do zapewnienia ich krajowi odpowiedniej pozycji w światowym wyścigu gospodarczym, wykazywały od czasu do czasu skłonność do chodzenia na skróty, za co koreańska gospodarka – i poziom życia mieszkańców – płaciły dość wysoką cenę.

Przytoczę dwa najbardziej jaskrawe niepowodzenia tego rodzaju. Pierwsze miało miejsce w drugiej połowie lat 70. XX w. Ówczesna ekipa polityczna poszła – mimo rad ekspertów – na skróty, przyspieszając tempo wzrostu nowoczesnych (na ówczesnym etapie rozwoju gospodarki koreańskiej) gałęzi: przemysłu stalowego, stoczniowego, samochodowego i paru innych wysoce kapitałochłonnych gałęzi przemysłu przetwórczego. Zaburzenia, jakie wywołały te działania, zaowocowały pierwszymi od czasu reform rynkowych negatywnymi stopami wzrostu PKB w latach 1979–1980 łącznie o 6 proc. PKB. Po dokonaniu korekt w polityce i w alokacji zasobów w gospodarce ta ostatnia powróciła do wysokiego tempa wzrostu.