Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalone w 2003 r., przewidywało dla doliny rzeki Dłubni – aż do jej ujścia do Wisły – przeważającą funkcję mieszkaniową, chociaż nie wykluczało również innych, m.in. zieleni parkowej. W oparciu o jego ustalenia powstały w latach 2008–2009 trzy miejscowe plany: dla terenu „Dolina Dłubni-obszar sportu i rekreacji", dla „Doliny Dłubni Mogiła" oraz dla obszaru „Dolina Dłubni-Krzesławice". Przyświecał im wspólny cel, jakim miało być utworzenie ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych, tzw. parków rzecznych.

Dolina pod ochroną

Ustalenia planu „Dolina Dłubni-Krzesławice" zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie właścicielka działki na tym obszarze. Miejscowy plan, uchwalony w 2008 r. przez Radę Miasta Krakowa, przeznaczał tereny przylegające do rzeki Dłubni wyłącznie pod ogólnodostępną zieleń publiczną urządzoną. Częściowo dlatego, że pod niektórymi działkami przebiegał gazociąg, ale głównie dla objęcia ochroną otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny tej rzeki.

Czytaj też:

Mniejsze odszkodowanie za wywłaszczane na cele publiczne nieruchomości

Planowanie: jak zdefiniować inwestycję celu publicznego

Jakie warunki musi spełniać inwestycja celu publicznego

Właścicielka nieruchomości zarzuciła, że wskutek przeznaczenia terenu niezgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, naruszono przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą ustawą, plan miejscowy uchwała rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

W obowiązującym wówczas studium dla miasta Krakowa działka znajdowała się w przeważającej części na terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN, i tylko w pozostałej, niewielkiej części, na terenach zieleni publicznej (ZP). Postanowienia studium pozwalały stosować na terenach z przeważającą funkcją MN również inne funkcje, pod warunkiem, że nie będą dominować w danym obszarze. Natomiast w planie cała nieruchomość znalazła się w obszarze publicznie dostępnej zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem ZP.7. Na takim obszarze obowiązuje zakaz zabudowy jedno i wielorodzinnej, a podstawowym przeznaczeniem jest ogólnodostępna zieleń urządzona.

Właścicielka działki konsekwentnie twierdziła, że powstanie parków rzecznych nie jest celem publicznym. Przeznaczenie w miejscowym planie prywatnych nieruchomości na taki cel powoduje, że właściciel nie może ich zagospodarować, a miasto nie może ich wykupić. Ponieważ zieleń nie jest celem publicznym, nieruchomości nie podlegają przepisom o wywłaszczeniu. Natomiast wskutek zakazu wznoszenia budynków i ogrodzeń oraz przeznaczenia terenu w całości na publicznie dostępną zieleń urządzoną, nastąpiło istotne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Uchwała planistyczna uniemożliwiła rozbudowę budynków i ogrodzenie posesji w sposób uniemożliwiający dostęp nieograniczonej liczby osób na prywatny teren. Doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez arbitralne ograniczenie prawa własności.

Plan zgodny ze studium

Odpowiadając na skargę, Miasto Kraków zwróciło uwagę, że zgodnie z opracowaną w 2005 r. listą rankingową inwestycji miejskich w zakresie zieleni, obszar doliny Dłubni uznano za jeden z najważniejszych do objęcia ochroną poprzez sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania. Za podstawowy cel miejscowego planu dla obszaru „Dolina Dłubni-Krzesławice" przyjęto więc, zgodnie ze studium, ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki Dłubni oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych, tzw. parków rzecznych. Dlatego tereny przyległe do rzeki zostały w całości przeznaczone pod zieleń.

Dalsza prezentacja stanowisk obu stron odbyła się najpierw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, następnie – w wyniku skargi kasacyjnej Miasta Kraków – w 2018 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, i ostatnio ponownie w WSA w Krakowie. W tym ostatnim wyroku WSA, związany wykładnią NSA, orzekł, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez gminę.

Zdaniem sądu, organ planistyczny prawidłowo wyważył interes prawny skarżącej z wartościami, którym służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu. Studium wyznacza kierunki zagospodarowania gminy, natomiast plan „uszczegółowia" jego zasady, które nie mogą one być sprzeczne ze studium. Za podstawowy cel miejscowego planu „Dolina Dubni-Krzesławice" przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny tej rzeki oraz stworzenie podstaw do powstania parków rzecznych – przypomniał sąd. Nie jest to cel sprzeczny z założeniami studium, gdyż wyznaczając wspomnianemu obszarowi funkcję zabudowy mieszkaniowej, studium dopuściło również inne funkcje. Nie naruszono więc przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż taką funkcją mogła być ogólnodostępna zieleń - orzekł sąd oddalając skargę.

Uchwalone w 2014 r. nowe studium uwarunkowań miasta Krakowa wyznacza terenom nad rzeką Dłubnią analogiczną jak w poprzednim studium, funkcję zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i symbolu MN.

Sygnatura akt: II SA/Kr 889/18