Rz: Stosunek pracy skarbnika gminy, powiatu czy województwa samorządowego nawiązuje się na podstawie powołania. To wymaga współdziałania wójta i rady gminy albo starosty i rady powiatu. Czy jest sens utrzymywania takich regulacji, skoro np. sekretarz gminy zatrudniany jest na bezterminową umowę o pracę?
Stefan Płażek: Stosunek pracy na podstawie powołania ma w założeniu ułatwiać zmiany kadrowe na danym stanowisku. Jest bowiem – przynajmniej w swym podstawowym, kodeksowym modelu – pozbawiony tych niedogodności dla pracodawcy, jakie ma umowa o pracę na czas nieoznaczony. Nie musi być uzasadniany ani konsultowany ze związkami zawodowymi przy rozwiązywaniu, a pracownikowi nie służy sądowe roszczenie jego restytucji nawet, gdy należy on do grupy osób tzw. szczególnie chronionych przed rozwiązaniem stosunku pracy.
Przyjęty w samorządzie terytorialnym model powoływania, a zwłaszcza odwoływania skarbnika w bardzo dużej mierze niweluje te zalety stosunku pracy z powołania. A to dlatego, że zanim do tych zdarzeń dojdzie, musi nastąpić etap uzgodnienia stanowisk obu organów, np. wójta i rady gminy.
Nie jest to proces łatwy, często słyszy się, że wójt i rada nie są w stanie uzgodnić kandydata na to stanowisko albo mają odmienne zdanie co do odwołania skarbnika.
Nawet w przypadku samorządu powiatowego czy wojewódzkiego, gdzie wprawdzie oba te organy najczęściej bywają z tego samego politycznego namaszczenia, ale jednak w naturalny sposób rywalizują z sobą o rozmiar kompetencji decyzyjnych, powołanie i odwołanie skarbnika budzi duże emocje.
Często też kilkumiesięczne czy nawet dłuższe przepychanki przy obsadzaniu czy zwalnianiu stanowiska skarbnika mają czysto polityczny charakter, a nie wynikają z dyskusji merytorycznej, np. nad kwalifikacjami kandydata, czy jego rzeczywistym doświadczeniem. Jest to właśnie wynik włączenia do statusu prawnego skarbnika dwóch sprzecznych instrumentów: z jednej strony powołania mającego ułatwiać zmiany na tym stanowisku, a z drugiej wymogu współdecydowania w tej mierze dwóch organów, co tą mobilność paraliżuje.
Ale okazuje się, że takie współdziałanie organów, przynajmniej przy odwoływaniu skarbnika, nie zawsze jest wymagane. Czasem decyzja o odwołaniu ze stanowiska należy wyłącznie do rady, np. gdy skarbnik naruszy zakazy antykorupcyjne.
Faktycznie o odwołaniu skarbnika ze stanowiska za naruszenie zakazów wynikających z ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne decyduje samodzielnie rada. O tym, że wniosek wójta czy starosty w tym wypadku nie jest konieczny, przesądza treść art. 5 ust. 3 tej ustawy.
Przypomnijmy, że zgodnie z jego treścią skarbnika za naruszenie zakazów antykorupcyjnych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odwołuje z pełnionej funkcji najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym przewodniczący organu stanowiącego uzyskał informację o przyczynie odwołania.
To już IV edycja kongresu dla liderów świata finansów
To klasyczne lex specialis wobec regulacji zawartych w samorządowych ustawach ustrojowych, które mówią, że powołanie i odwołanie skarbnika następuje uchwałą rady gminy czy powiatu, ale wymagają jednocześnie, aby zawsze następowało to na wniosek wójta czy starosty.
Podobnie w sytuacji, w której skarbnik nie składa wymaganego oświadczenia majątkowego, rada gminy odwołuje go ze stanowiska również bez oglądania się na wniosek wójta, o czym przesądza art. 24k ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Wspomniał pan o wymogach kwalifikacyjnych, które kandydat na skarbnika powinien spełnić. Zostały one określone w ustawie o finansach publicznych. Porównując je z odpowiedzialnością, z którą wiąże się to stanowisko, są one dość liberalne. Zwłaszcza jeżeli porównamy je z wymaganiami stawianymi sekretarzom, którym ustawa z kolei żadnych własnych kompetencji nie przypisuje...
Skarbnikami nawet największych miast w kraju mogą być np. osoby mające jedynie maturę w liceum ekonomicznym i sześcioletnie doświadczenie pracy w (jakiejkolwiek) księgowości. Wprawdzie zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych teoretycznie jest możliwe, by regulamin wynagradzania danej jednostki samorządu terytorialnego podwyższył próg wymagań kwalifikacyjnych ponad ich minimalny pułap określony w rozporządzeniu płacowym, ale z tej opcji żaden ze znanych mi samorządów nie korzysta, nie tylko zresztą co do kwalifikacji skarbników. W ten bowiem sposób jej władze zawęziłyby sobie możliwość zatrudniania ubogich w wiedzę znajomych, krewnych czy partyjnych współtowarzyszy.
Natomiast dzięki odesłaniu do wymogów kwalifikacyjnych zawartych w art. 54 ustawy o finansach publicznych, skarbnik gminy czy powiatu jest obecnie jedynym pracownikiem samorządowym, co do którego istnieje prawny wymóg, iżby znał „język polski w mowie i w piśmie".
Sposób zatrudniania skarbnika powoduje również, że nie musi on pochodzić z konkursu.
Stanowisko skarbnika jako pozaumowne nie podlega trybowi urzędniczego naboru. Przyczyny utrzymywania tego stanu rzeczy są coraz mniej zrozumiałe, zważywszy że od 2009 bliźniacze dotąd stanowisko sekretarza nie tylko stało się obsadzanym w trybie naboru, ale w dodatku ostatnia nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych uczyniła jakiekolwiek pomijanie trybu konkursowego przy obsadzaniu stanowiska sekretarza niedozwolonym.
Warto też dodać, że przecież w żaden sposób specyfika stosunku pracy z powołania nie kłóci się z organizowaniem dla jego obsadzenia naboru czy konkursu. Najlepszym tego dowodem jest przepis art. 681 kodeksu pracy, zgodnie z którym „powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w drodze konkursu".
Z przepisu tego robiono częsty użytek przy obsadzaniu np. dyrektorów przedsiębiorstw państwowych, gdy jeszcze takie w naszej gospodarce istniały.
Nie słychać natomiast, by z przepisu tego zechciała kiedykolwiek skorzystać jakaś gmina, powiat czy województwo. Przyczyna jest dość łatwa do odgadnięcia – stanowisko skarbnika wchodzi zwyczajowo w skład powyborczego łupu i żaden wójt, starosta czy marszałek nie zgodzi się, by w konsumowaniu owego łupu przeszkadzał mu nawet tak łatwy do zmanipulowania konkurs czy nabór.
Czy uważa pan zatem, że stosunek pracy skarbnika powinien zostać przekształcony na umowny?
Stefan Kisielewski napisał kiedyś, że socjalizm to ustrój, w którym bohatersko pokonuje się trudności nieznane w żadnym innym ustroju. Warto uzmysłowić sobie, że znakomita większość wątpliwości i sporów wokół statusu prawnego skarbnika bierze się ze szczególnego określenia sposobu jego zatrudniania. Dlatego uważam, że skarbnik powinien stać się pracownikiem zatrudnianym na podstawie bezterminowej umowy o pracę. Należy określić sytuacje, w których pracodawca miałby obowiązek (najlepiej pod wymiernymi sankcjami za jego złamanie) rozwiązania z nim stosunku pracy. Należałoby do nich zaliczyć orzeczenie zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Dzięki temu będzie można uniknąć sytuacji „krycia" osób, które nie powinny sprawować tej funkcji.
Skarbnik zyskałby ochronę prawną wynikającą ze statusu pracownika umownego. Ale równocześnie jego sytuacja prawna stałaby się bardziej transparentna. W większym stopniu obracałby swą aktywność na rzetelne wykonywanie swej pracy (co jest zawsze najlepszą polisą trwałości umowy o pracę na czas nieokreślony), niż na budowanie nieformalnych powiązań mających na celu zapobieżenie rezygnacji z jego usług przez rzeczywiste polityczne gremia decydenckie.
Ponadto skarbnik byłby wyłaniany w uczciwszy sposób poprzez publiczny nabór. Przez to zyskałyby też na znaczeniu wysokie kwalifikacje kandydatów, co byłoby korzystne dla interesu publicznego.
Skarbnik musiałby też zacząć spełniać wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii, podlegałby ocenom okresowym i ograniczeniom antykorupcyjnym zawartym w art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych. Ogólnie przestałby budzić wątpliwości status skarbnika jako stanowiska urzędniczego.
—rozmawiał Michał Cyrankiewicz
Stefan Płażek jest adwokatem, doktorem nauk prawnych ze specjalnością prawo pracy, adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego
