Kompleksowy zestaw przepisów dla jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zwiększenia ich elastyczności wydatkowej na czas pandemii koronawirusa jest procedowany w Sejmie. Co owe przepisy zmienią i czy będą stanowić realną pomoc dla jednostek samorządu terytorialnego (JST)?
Korekta reguł budżetowych
Nowe regulacje dotyczące finansów samorządowych zaproponowane w projekcie ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tzw. Tarcza 4.0) w większości należy ocenić pozytywnie. Przede wszystkim zawierają one dodatkowe rozwiązania – w stosunku do obowiązujących, a wprowadzonych w poprzednich wersjach „Tarczy antykryzysowej" – zmieniające w obecnym roku funkcjonowanie dwóch niezwykle istotnych dla kształtowania potencjału finansowego JST reguł budżetowych:
- zasadę równoważenia wydatków bieżących dochodami bieżącymi – art. 242 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) oraz
- zasadę obliczania indywidualnego wskaźnika zadłużenia – art. 243 u.f.p.
Powinny one w pewnym stopniu pozwolić na zwiększenie zadłużania się samorządów, których dochody doznały znacznego uszczerbku z powodu spowolnienia gospodarczego.
Czytaj także:
Tarcza 4.0: Propozycje łatania dziurawych budżetów samorządów
Jak cyfrowa rewolucja wpływa na biznes i życie codzienne
PRZYKŁAD
W odniesieniu do art. 242 u.p.f. (proponowany art. 15zoa) zdecydowano, iż możliwe będzie uchwalenie zmiany budżetu JST na 2020 r. w sytuacji, w której relacja planowanych wydatków bieżących do planowanych dochodów bieżących w 2020 r. zostanie przekroczona zarówno w zakresie kwoty planowanych wydatków bieżących ponoszonych w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, jak i w zakresie planowanego ubytku dochodów (obliczanego w odniesieniu do dochodów planowanych w sprawozdaniu za pierwszy kwartał 2020 r.).
Ustawodawca zatem faktycznie dąży do wyłączenia spod omawianej zasady wydatków bieżących, które związane będą z realizacją zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Taki kierunek zmian należy ocenić aprobująco. Zastrzeżono jednak, iż chodzi o wydatki, które zostały sfinansowane dochodami majątkowymi lub przychodami z tytułu zaciągnięcia zobowiązań dłużnych przez jednostkę (np. kredyty, pożyczki – określonych w art. 217 ust. 2 pkt 1–4 i 7 u.p.f.). Wyłączenie zatem będzie uzależnione od sposobu finansowania takich wydatków.
Niejasne jest jednak postanowienie ust. 4 omawianego przepisu. Odnosi się on bowiem do drugiej części zasady z art. 242, tj. konieczności równoważenia wydatków bieżących dochodami bieżącymi także na etapie ich wykonania (nie tylko planowania). Proponowane brzmienie obecnie stanowi, iż „Na koniec roku budżetowego 2020 ocena spełnienia zasady określonej w art. 242 u.f.p. następuje z uwzględnieniem wykonanych wydatków bieżących ponoszonych w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 oraz ubytku w wykonanych dochodach, będącego skutkiem wystąpienia COVID-19". W związku z tym nie do końca jasne jest, czy w ostateczności kwota wykonanych wydatków bieżących oraz ubytku w wykonanych dochodach jest wyłączona spod zasady z art. 242, czy nie. Posłużono się bowiem stwierdzeniem „z uwzględnieniem". Co prawda z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, iż celem regulacji jest „wyłączenie" kwot takich wydatków bieżących i ubytków w dochodach bieżących także na etapie badania wykonania budżetu. Przepis jednak na to wprost nie wskazuje.
Rozbieżności interpretacyjne
Nadal także nie doszczegółowiono znaczenia stwierdzenia „zadania związane z przeciwdziałaniem COVID-19". Doprecyzowanie terminu przeciwdziałanie COVID-19 w stosunku do obecnie zawartej definicji w zmienianej ustawie ograniczyłoby niepotrzebne rozbieżności interpretacyjne. W praktyce mogą bowiem wystąpić trudności w celu udowodnienia, iż określone wydatki bieżące (np. spłaty rat kredytów czy pożyczek) były właśnie związane z realizacją działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Ostatecznie bowiem zobowiązania dłużne zaciągane są na pokrycie (sfinansowanie) deficytu, który stanowi ogólny wynik dochodów i wydatków (ogółem) w danym roku budżetowym.
Zawieszenie wpłat janosikowego
W pełni nie zadowalają również zmiany dotyczące wpłat janosikowych (proponowany art. 15zoe). Przewidziano bowiem jedynie ich zawieszenie w maju i czerwcu 2020 r. z koniecznością ich spłaty „w ratach" do końca 2020 r. (wraz z wpłatami należnymi za kolejne miesiące). Preferowanym i skuteczniejszym rozwiązaniem w tym zakresie byłoby czasowe zawieszenie wpłat (choćby na proponowane 2 miesiące) oraz ustawowe zwolnienie płatników (tj. JST) z obowiązku ich ostatecznego przekazania. Powstały jednak z tego powodu ubytek w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będących beneficjentami janosikowego, musiałby zostać pokryty bezpośrednimi transferami z budżetu państwa. To zaś wywołałoby dodatkowe obciążenie budżetu centralnego bądź w ostateczności konieczność zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań dłużnych przez jednostki, w których wystąpił ubytek w dochodach spowodowany nieotrzymaniem wpłat korekcyjno-wyrównawczych.
Bartłomiej Ślemp Associate w Praktyce Infrastrukturze i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, Zakład Praw Człowieka WPiA UW
Autor jest kierownikiem projektu badawczego dotyczącego finansowania jednostek samorządu lokalnego
