OFE do zmiany, ale rozważnej

Polska reforma emerytalna była budowana stopniowo, w procesie tym nie brakło kroków wstecz. W 1997 r. jeszcze za rządów SLD-PSL uchwalono ustawy dotyczące kapitałowej części systemu emerytalnego – otwartych funduszy emerytalnych i pracowniczych programów emerytalnych. Rząd AWS-UW dodał w 1998 r. regulacje dotyczące części repartycyjnej i poboru składki. W 1999 r. rozpoczęła się reforma emerytalna. Kolejne rządy SLD-PSL i SLD wyłączyły z reformy służby mundurowe i górników oraz przedłużyły funkcjonowanie przywilejów emerytalnych dla pozostałych grup zawodowych, a także zminimalizowały Fundusz Rezerwy Demograficznej, który miał być kapitałowym buforem dla części repartycyjnej. Zdecydowano też, że OFE zaległe składki (efekty niesprawności systemu informatycznego ZUS) będą przekazywane nie w gotówce, a w specjalnych obligacjach. Uzupełniono część kapitałową systemu o indywidualne konta emerytalne.

Rządowi PO-PSL udało się wprowadzić do systemu emerytury pomostowe, co ograniczyło wcześniejsze przywileje emerytalne oraz regulację dotyczącą wypłat emerytur kapitałowych dla kobiet w wieku 60 – 65 lat. Mimo to wciąż nie ma kluczowej dla nowego systemu emerytalnego regulacji dotyczącej dożywotnich emerytur kapitałowych dla emerytów po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego dla mężczyzn (65 lat). I w chwili obecnej nie toczą się żadne prace w tym zakresie. Ponadto rząd ten zdecydował o sięgnięciu po środki Funduszu Rezerwy Demograficznej w pierwszym możliwym terminie, mimo że w przyszłości sytuacja demograficzna będzie tylko gorsza…

[srodtytul]Wzory z daleka[/srodtytul]

Polski system emerytalny w części kapitałowej wzorowany był przede wszystkim na doświadczeniach krajów Ameryki Łacińskiej i nie miał odpowiedników w starych krajach Unii Europejskiej. W efekcie w Unii nie było praktyki dotyczącej podobnych systemów emerytalnych. Pewnej odległej analogii można było się doszukać w szwedzkich rozwiązaniach, ale nie były one oparte na wyspecjalizowanych funduszach emerytalnych, lecz zwykłych funduszach inwestycyjnych. Mimo to były one traktowane przez UE jako część sektora finansów publicznych. W toku negocjacji przedakcesyjnych Polska zdołała wynegocjować zamknięcie rozdziału dotyczącego swobody przepływów kapitałowych, zobowiązując się dostosować do tej zasady jedynie pracownicze fundusze emerytalne stanowiące jedną z form pracowniczych programów emerytalnych. Mimo to tuż przed formalną akcesją Polski do UE w marcu 2004 r. Eurostat dokonał dosyć karkołomnej interpretacji stosowanych w UE zasad statystycznych ESA95 i uznał, że programy emerytalne o zdefiniowanej składce, ze względu na ryzyko inwestycyjne ponoszone w tej formie przez ubezpieczonych, nie stanowią części systemu zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji części finansów publicznych. Polskie starania, by zmienić tę interpretację podjęte bezpośrednio po akcesji, nie odniosły skutków, poza okresami przejściowymi dotyczącymi liczenia deficytu.

Kwestia klasyfikacji OFE ma istotne znaczenie przede wszystkim w kontekście kryteriów z Maastricht i przyjęcia przez Polskę euro. Na dwa z nich – poziom deficytu i poziom zadłużenia – bezpośredni wpływ ma klasyfikacja OFE. Przekazywanie składki do OFE powoduje bowiem, że część zobowiązań emerytalnych zaciągniętych przede wszystkim przez stary system emerytalny nie ma pokrycia w bieżących składkach (skoro z części repartycyjnej są przekazywane do części kapitałowej), co powoduje, że pojawia się konieczność przekazania do FUS dotacji uzupełniającej. Ponieważ dotację tę trzeba sfinansować, takie „skapitalizowane” i ujawnione zobowiązania emerytalne zaczynają wpływać na bilans państwa (na poziom zadłużenia, a wg interpretacji Eurostatu z marca 2004 r. w konsekwencji także na poziom deficytu sektora finansów publicznych).

W efekcie Polska i inne kraje, które przeprowadziły reformę emerytalną zakładającą istnienie funduszy emerytalnych typu chilijskiego, mimo że ograniczyły swoje zobowiązania emerytalne, to ich sytuacja statystyczna jest gorsza niż krajów, które tego nie zrobiły i całość ich zobowiązań emerytalnych nie jest ujawniana w bilansie. W efekcie spór z Komisją Europejską dotyczy równego traktowania Polski i innych krajów, które przyjęły podobne rozwiązania, z krajami, które tego nie zrobiły. Klasyfikacja statystyczna nie może bowiem prowadzić do tego, że kraje o niezredukowanych i nieskapitalizowanych zobowiązaniach emerytalnych, a więc w gorszej sytuacji faktycznej, wyglądają lepiej niż kraje, które podjęły działania w celu ograniczenia tych zobowiązań i dostosowania ich do pogarszającej się sytuacji demograficznej. Zatem spór dotyczy wyłącznie doprowadzenia do porównywalności statystycznej krajów mających OFE w swoich systemach z krajami, które ich nie mają. I rozwiązaniem tego problemu nie mogą być żadne okresy przejściowe, a jedynie trwałe rozwiązania zapewniające porównywalność statystyczną krajów o różnych systemach emerytalnych.

Najprostszym rozwiązaniem tego sporu byłoby przyznanie, że także kapitałowe programy emerytalne oparte na zasadzie zdefiniowanej składki mogą być częścią systemu zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji także przy ocenie spełniania kryteriów przyjęcia euro kraje o różnych systemach emerytalnych byłyby traktowane w sposób równoprawny.

Kolejnym elementem debaty publicznej jest wysokość składki przekazywanej do OFE. W Polsce założono, że 1/3 składki emerytalnej będzie trafiać do części kapitałowej, 2/3 do części repartycyjnej. Była to próba zaadaptowania systemu emerytalnego do pogarszającej się sytuacji demograficznej w Polsce (dzietność na poziomie 1,23, jedna z najgorszych w Europie, porównywalna do dzietności w Japonii przeżywającej obecnie zapaść demograficzną) i proporcji między pracującymi a emerytami. Ta część składki emerytalnej, która trafia do OFE, ogranicza zobowiązania części repartycyjnej systemu emerytalnego i tworzy alternatywne źródło finansowania przyszłych świadczeń przez rynki finansowe. W efekcie aktywa OFE pokryte są płynnymi instrumentami finansowymi

– głównie akcjami i obligacjami Skarbu Państwa. OFE są istotnym stabilizatorem rynku kapitałowego i rynku obligacji SP. Ograniczenie składki trafiającej do OFE oznacza, że ich rola w tym charakterze ulegnie ograniczeniu, jednocześnie narastać będą ukryte zobowiązania emerytalne, których w pogarszającej się sytuacji demograficznej nie będzie jak sfinansować. A to oznacza, że zamiast reformy finansów publicznych będziemy mieli do czynienia z obciążaniem przyszłych pokoleń. Ograniczenie poziomu składki transferowanej do OFE jest zatem próbą ucieczki od niezbędnych reform i ograniczenia bieżących wydatków.

[srodtytul]Obligacje i inwestycje[/srodtytul]

Jeszcze mniej zrozumiały jest pomysł zastąpienia części składki specjalnymi obligacjami emerytalnymi niemającymi charakteru płynnych papierów wartościowych. W praktyce uniemożliwia to prawidłową wycenę aktywów OFE, a więc likwiduje konkurencję między nimi, prowadzi do obniżenia stóp zwrotu (skoro obligacje te miałyby być uzależnione od wzrostu PKB, a nie rynkowych stóp zwrotu). Konstrukcja ta pogarsza zatem sytuację członków OFE i zarządzających nimi PTE (w aktywach OFE pojawią się niezbywalne i niewyceniane wg cen rynkowych instrumenty), nie poprawia też statystycznej sytuacji Polski, bo nie wpływa na statystyczną klasyfikację OFE. Zmniejsza jedynie potrzeby pożyczkowe SP i rolę OFE na rynku kapitałowym i finansowym.

Kolejnym elementem debaty jest kwestia polityki inwestycyjnej OFE. Proponuje się zwiększenie limitów inwestycji zagranicznych OFE, dopuszczenie inwestycji w instrumenty pochodne, wprowadzenie funduszy agresywnych, a także zwiększenie kosztów ponoszonych przez członków OFE (m.in. tzw. opłata solidarnościowa).

Tymczasem regulacje dotyczące polityki inwestycyjnej OFE są w chwili obecnej optymalne, co najlepiej udowodnił obecny kryzys, w trakcie którego dzięki restrykcyjnym regulacjom dotyczącym polityki inwestycyjnej OFE straty poniesione przez nie były znacznie mniejsze niż przez fundusze emerytalne działające na bardziej liberalnych regulacyjnie rynkach i zostały już odrobione.

Tworzenie funduszy agresywnych w ramach obowiązkowego systemu emerytalnego objętego gwarancjami państwa jest całkowitym nieporozumieniem. Co bowiem oznacza fundusz agresywny: może przynieść wyższe zyski albo wyższe straty. W efekcie prowadzi to do ryzyka niższego poziomu emerytur w ramach systemu zabezpieczenia społecznego i naraża system emerytalny na zbędny hazard moralny. Jeśli coś miałoby być w tym zakresie przedmiotem dyskusji, to jedynie ewentualne dalsze ograniczenie poziomu opłat pobieranych przez OFE.

[srodtytul]Nadzór się sprawdził[/srodtytul]

Interesująca jest kwestia kształtu nadzoru nad rynkiem finansowym. Profesor Jan Monkiewicz w tekście „Potrzebne nowe spojrzenie na nadzór” („Rz” z 3.12.2010 r. ) interesująco wskazał na zmiany zachodzące na świecie w organizacji nadzorów związane z oceną przyczyn obecnego kryzysu. Wskazuje on na konieczność analogicznych zmian także w Polsce (powołania polskiego odpowiednika Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego oraz wzmocnienia regulacyjnej i nadzorczej roli NBP). Tymczasem kryzys pokazał, że struktura sieci bezpieczeństwa finansowego w Polsce zdała egzamin. Przed kryzysem zdążono zbudować nową strukturę zintegrowanego nadzoru poza NBP – w postaci KNF, który zastąpił wcześniejsze organy nadzoru wyspecjalizowanego. Jednocześnie Polska nie uległa mitowi deregulacji i pozostawiła organowi nadzoru realne kompetencje nadzorcze (najdalej idące w nadzorze emerytalnym, najwęższe w nadzorze ubezpieczeniowym).

W efekcie nadzór w Polsce miał inny charakter niż w krajach bardziej dotkniętych kryzysem i zapewnił większy konserwatyzm instytucji finansowych i ich większą odporność na kryzys. Oddzielenie nadzoru nad instytucjami finansowymi od banku centralnego zapewniło temu ostatniemu możliwość swobodnego prowadzenia polityki pieniężnej oraz pełnienie roli pożyczkodawcy ostatniej instancji i zaowocowało pakietem zaufania zaoferowanym przez NBP bankom w Polsce. Prawidłowe działanie sieci bezpieczeństwa zapewnia z jednej strony koncentracja nadzoru nad całym rynkiem finansowym (a więc i informacji) w jednej instytucji – KNF, a z drugiej strony wymiana informacji z bankiem centralny na podstawie porozumienia, a także w ramach Komitetu Stabilności Finansowej w trójkącie KNF-NBP – minister finansów. Taka konstrukcja zapewnia też właściwą koordynację polskiego stanowiska na forum UE.

Centralizacja nadzoru poza bankiem centralnym i nowa struktura organizacyjna budowana od 2006 r. na bazie wcześniejszych organów nadzoru (KNUiFE, KPWiG oraz organu KNB, jakim był GINB) zdała egzamin, jakim jest obecny kryzys. Każda zmiana organizacyjna najpierw prowadzi do osłabienia funkcji nadzorczych. Brak jest uzasadnienia do podejmowania takiego eksperymentu w Polsce, skoro obecnie funkcjonujące rozwiązania organizacyjne w zakresie nadzoru – odmiennie niż w krajach obecnie reformujących swoje organy nadzoru

– sprawdziły się.

[srodtytul]OFE nie są kłopotem[/srodtytul]

Konkludując, zreformowany system emerytalny nie jest przyczyną kłopotów finansów publicznych w Polsce, przyczyną jest brak reform ograniczających wydatki publiczne. Finansów publicznych w Polsce nie uzdrowi ani likwidacja OFE, ani ograniczenie lub zawieszenie składki trafiającej do OFE, ani emisja specjalnych obligacji emerytalnych. Wbrew licznym głosom system ten nie wymaga daleko idących zmian dotyczących OFE, wystarczą ewentualne drobne korekty

– zakaz konsolidacji OFE, by zwiększyć konkurencję między nimi, jeżeli to nie poskutkuje, dalsze administracyjne ograniczenie poziomu opłaty za zarządzanie pobieranej przez OFE, a także dopuszczenie dodatkowych dobrowolnych oszczędności w OFE (jako dodatkowej formy IKE i PPE).