Kampania wyborcza powoli nabiera rozpędu. Pierwsze doświadczenia z jej przebiegu nie są jednak zachęcające. Program wyborczy PiS ogranicza się do wskazania tego, czego nie zrobiła PO, i udowodnienia, że to, co zrobiła, zrobiła źle. Z kolei SLD nie może zerwać z tradycją programów partyjnych z okresu realnego socjalizmu, kiedy to każda grupa społeczna mogła liczyć, że zostanie w propozycjach programowych potraktowana z należytą uwagą, według zasady „dla każdego coś miłego".

Rządząca PO z wyniosłym lekceważeniem zdaje się mówić, że żadnego programu prezentować nie będzie, gdyż to, co zaprezentowała kilka lat temu, nie straciło na aktualności, chociaż nie jest jasne, czy aktualność tego programu wynika z miernych postępów w jego realizacji czy też z jego ponadczasowej uniwersalności. Najważniejszym, poważnie od lat traktowanym elementem programu wyborczego PSL jest utrzymanie dotychczasowego systemu ubezpieczeń emerytalnych rolników (KRUS).

Czytając programy wyborcze, oglądając emitowane spoty oraz słuchając wypowiedzi czołowych działaczy głównych sił politycznych, odnosi się wrażenie, że albo nie rozumieją oni złożoności współczesnych uwarunkowań, w których będzie musiała funkcjonować polska gospodarka, albo w sposób świadomy unikają podejmowania merytorycznej dyskusji. Problemy, które wymagają dyskusji, mają charakter zarówno wewnętrzny, jak i zewnętrzny.

***

Najważniejszym problemem wewnętrznym jest nierównowaga sektora finansów publicznych. Chociaż sytuacja fiskalna Polski na tle innych krajów jest relatywnie korzystna, to nie możemy zwolnić polityków z obowiązku proponowania i podejmowania działań, które usuną niebezpieczeństwa związane z istniejącym długiem publicznym i deficytem sektora finansów publicznych. Przemawiają za tym co najmniej dwie grupy argumentów.

Po pierwsze, deficyt sektora finansów publicznych w Polsce ma charakter strukturalny; spada do dopuszczalnych poziomów w okresie dobrej koniunktury, z kolei każde jej załamanie prowadzi do nadmiernego wzrostu deficytu budżetowego oraz grozi przekroczeniem konstytucyjnych granic długu publicznego. Strukturalny charakter deficytu budżetowego uniemożliwia osiągniecie równowagi sektora finansów publicznych tylko dzięki wysokiej dynamice wzrostu gospodarczego. Niezbędne jest: zwiększenie obciążeń podatkowych, ograniczenie wydatków rzeczowych sektora publicznego (np. na budowę autostrad, stadionów i innych elementów infrastruktury) lub ograniczenie transferów, głównie z tytułu rent, emerytur, zasiłków itp.

Po drugie, w kraju, który korzysta z finansowania zewnętrznego, znaczenie ma nie tylko wielkość deficytu i długu publicznego, ale także ich postrzeganie przez inwestorów zagranicznych. Sytuacja fiskalna Hiszpanii jest korzystniejsza niż Wielkiej Brytanii (podobne relacje deficytu budżetowego do PKB, niższa relacja długu publicznego do PKB w Hiszpanii), a przecież to Hiszpania jest traktowana jako kolejny kandydat jeżeli nie do bankructwa, to przynajmniej poważnych perturbacji. Uwzględniając powyższe, nie możemy ignorować tego, jak inwestorzy postrzegają poszczególne państwa. Co kilka dni jesteśmy ostatnio świadkami, jak perturbacje w innych krajach wpływają na ocenę Polski przez rynki finansowe. Niepewność dotycząca Grecji, Irlandii, Hiszpanii czy Włoch natychmiast powoduje znaczące wahania kursu polskiej waluty. Co stałoby się z kursem złotego, gdyby źródłem tych negatywnych sygnałów były czynniki leżące wewnątrz polskiej gospodarki?

***

Zrównoważenie sektora finansów publicznych jest przedsięwzięciem niezwykle złożonym ekonomicznie oraz trudnym politycznie. W tym artykule chcę zwrócić uwagę na trzy kwestie.

Reforma finansów publicznych powinna doprowadzić do osiągnięcia określonego udziału sektora publicznego w PKB. W 2009 r. udział jego dochodów w PKB w Polsce wynosił 37,2 proc. przy średniej dla krajów UE w wysokości 44 proc., natomiast udział wydatków 44,5 proc. (średnia w UE 50,8 proc.). Udział zarówno dochodów, jak i wydatków tego sektora w naszym PKB kształtuje się zatem na umiarkowanym poziomie. Wydaję się, że ukształtowanie udziału dochodów i wydatków publicznych w PKB na poziomie około 40 proc., z możliwymi odchyleniami w zależności od fazy cyklu koniunkturalnego, byłoby korzystne dla rozwoju polskiej gospodarki. Implikuje to konieczność obniżenia udziału wydatków publicznych w PKB o 4 – 5 punktów procentowych oraz zwiększenia dochodów o około 3 punkty procentowe. Istotne jest także tempo osiągania pożądanych relacji.

Zbyt szybkie i źle przeprowadzone równoważenie sektora finansów publicznych może wywołać negatywne skutki dla bieżącej dynamiki gospodarczej, z kolei tempo zbyt wolne stwarza niebezpieczeństwo chronicznej nierównowagi sektora finansów publicznych oraz wystąpienia kryzysu walutowego i finansowego. Przyjęta przez rząd reguła wydatkowa pozwala na sprowadzenie udziału wydatków sektora finansów publicznych do poziomu 40 proc. PKB przy średniorocznym wzroście PKB o około 4 proc. oraz inflacji wynoszącej 3 proc. w ciągu 10 – 15 lat. Niższa dynamika PKB mogłaby wydłużyć ten okres. Uzyskanie pożądanej relacji wydatków publicznych do PKB w średnim okresie (trzech – pięciu lat) wymagałoby nie tylko wysokiej dynamiki PKB, rygorystycznego traktowania reguły wydatkowej, ale również nałożenia ograniczeń na tzw. wydatki sztywne.

Zwiększenie udziału dochodów sektora publicznego w PKB do postulowanego poziomu w ciągu trzech – pięciu lat nie jest z kolei możliwe bez podniesienia podatków. Trzeba jednak pamiętać, że ograniczanie dynamiki wydatków publicznych i zwiększenie obciążeń podatkowych przyczyniłoby się do osłabienia popytu krajowego. W tych warunkach tempo wzrostu PKB mogłoby być podtrzymane przez wysoki dodatni wkład eksportu netto do PKB. To jednak jest uzależnione od koniunktury w gospodarce światowej.

Zmiany w strukturze wydatków i podwyżki podatków również powinny być podporządkowane realizacji określonych celów. Logika zmian w wydatkach powinna być prosta: należy chronić wydatki zwiększające potencjalne tempo wzrostu PKB (na infrastrukturę oraz inwestycje w kapitał ludzki). Istniejące rozwiązania instytucjonalne (np. reguła wydatkowa) pozwalają jednak na zmniejszenie udziału tych wydatków, które z punktu widzenia wzrostu gospodarczego powinny być szczególnie chronione. Z kolei potencjalne podwyżki podatków nie powinny dotyczyć tych dochodów, które z dużym prawdopodobieństwem zostaną wydane na konsumpcję lub inwestycje. To jednak wymagałoby głębokiej analizy dochodów i wydatków różnych grup podmiotów i zastosowania selektywnego systemu podatkowego z rozbudowanymi ulgami i zwolnieniami podatkowymi.

***

Najważniejszym zewnętrznym problemem wymagającym dyskusji są perspektywy integracji w ramach UE oraz przyszłość strefy euro. Gospodarcza mapa świata ulega gwałtownym przeobrażeniom. Dominujące obecnie Stany Zjednoczone tracą swoją pozycję głównie na rzecz Chin oraz pozostałych krajów określanych wspólnym mianem BRIC. W tym nowym układzie sił w gospodarce światowej Europa traktowana jest jako kontynent schyłkowy.

Czy jednak jest skazana na ekonomiczną i polityczną degradację? Przecież dziś kraje UE stanowią największą potęgę gospodarczą świata, wytwarzając 25,4 proc. światowego PKB; drugie w tym rankingu Stany Zjednoczone tylko 22,2 proc. Ze względu na niski poziom rozwoju nowych krajów członkowskich UE ma realne szanse szybszego wzrostu gospodarczego niż USA. Średnie wskaźniki deficytu budżetowego i długu publicznego też kształtują się korzystniej dla krajów UE. Przewaga USA polega na tym, że na ich terenie prowadzona jest skoordynowana polityka makroekonomiczna. W UE sytuacja jest odmienna. Wprawdzie jej część (strefa euro) ma wspólną politykę pieniężną, ale polityka fiskalna jest w całości zdecentralizowana. Warunkiem skuteczności polityki makroekonomicznej jest koordynacja polityki fiskalnej i monetarnej, co w tych warunkach nie jest możliwe. Mechanizm polityki gospodarczej w UE jest zatem niezgodny z podstawowymi wymaganiami teorii makroekonomicznej i jak dotąd nie udowodniono, że w praktyce możliwa jest skuteczna polityka makroekonomiczna bez skoordynowanej polityki fiskalnej i monetarnej. Przed UE i strefą euro stoi dzisiaj alternatywa: albo dalsza integracja poprzez centralizowanie polityki fiskalnej, albo dezintegracja i rozpad strefy euro.

***

W tym miejscu dotykamy najbardziej drażliwego problemu: stanu i perspektyw integracji europejskiej oraz stanowiska, jakie w tych kwestiach powinien zajmować nasz kraj. Nie będąc członkiem strefy euro, Polska w pewnym sensie stoi na uboczu. Nie możemy jednak biernie czekać i obrażać się na próby budowania Europy dwóch prędkości; musimy mieć jasną wizję stanowiska naszego kraju w najważniejszych dla przyszłości UE kwestiach.

W tym kontekście należy zwłaszcza zapytać, czy jesteśmy nadal, uwzględniając dzisiejsze perturbacje, skłonni przystąpić do strefy euro oraz działać na rzecz lepszego skoordynowania polityki gospodarczej, co w praktyce musi oznaczać  stopniowe centralizowanie polityki fiskalnej na szczeblu ponadnarodowym. Czy jesteśmy gotowi takie rozwiązanie zaakceptować? Jeżeli nie, to czy istnieją przekonujące argumenty uzasadniające wybór bardziej samodzielnej ścieżki rozwoju dla naszego kraju? Czy działając samodzielnie, Polska będzie w stanie skutecznie włączyć się w proces rywalizacji takich potęg gospodarczych, jak USA, Chiny czy Indie?

Polska jest krajem o potencjale, który upoważnia do wpływania na te kluczowe dla przyszłości Europy decyzje. Relatywnie dobre wyniki naszej gospodarki w okresie kryzysu oraz kłopoty fiskalne kilku ważnych krajów UE (Hiszpania, Włochy) dodatkowo wzmacniają tę pozycję. Decydowanie o tym, jakie stanowisko zajmiemy w tych kluczowych dla dalszego rozwoju naszego kraju kwestiach, nie może być pozostawione do swobodnego uznania elit politycznych. Decyzje te muszą mieć odpowiednie umocowanie w świadomym poparciu polskiego społeczeństwa. Aby jednak dokonało ono świadomego wyboru, ubiegające się o władzę partie polityczne powinny zająć jasne stanowisko w tych kluczowych dla przyszłości kraju kwestiach.

Prof. dr hab. Jan Czekaj pracuje na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie i Wyższej Szkole Ekonomii i Informatyki w Krakowie, był wiceministrem finansów i członkiem Rady Polityki Pieniężnej