Kłopotliwe zarządzanie długiem

Debata „Rz”. Samorządy mało efektywnie zarządzają zadłużeniem. Wiadomo jednak, co zmienić, żeby było lepiej

Publikacja: 29.02.2008 00:19

Kłopotliwe zarządzanie długiem

Foto: Rzeczpospolita

W kwestii poprawy jawności i przejrzystości finansów samorządów pozostaje jeszcze wiele do zrobienia. Taki jest główny wniosek raportu „Efektywność zarządzania długiem w samorządach” (pod tym samym tytułem odbyła się debata, której współorganizatorem była „Rz”), przygotowanego w ramach programu „Sprawne państwo” Ernst & Young.

Jego autorzy skonstruowali 12 standardów (patrz ramka), których spełnienie ma pomóc w dobrym zarządzaniu zadłużeniem. Jednak większość gmin i miast ich nie wypełnia. Z badań wynika, że zaledwie co drugi samorząd dysponuje planami finansowymi i inwestycyjnymi dłuższymi niż trzyletnie, a niemal 2/3 z nich opracowuje plany tylko w jednym wariancie. Tylko jeden samorząd na trzy ma politykę zarządzania długiem, a zaledwie jeden na dziesięć utworzył jednostkę lub stanowisko ds. zarządzania długiem, zdobył rating (ocena wiarygodności kredytowej) czy opracował formalny program relacji z inwestorami. Praktycznie żaden samorząd – z jednym wyjątkiem – nie korzystał z jakichkolwiek instrumentów pochodnych w celu ograniczenia ryzyka związanego z zaciąganiem długu.

– Największa liczba ocen bardzo dobrych dotyczy miast na prawach powiatów. Nieco słabiej wypadły gminy miejskie, a jeszcze gorzej wiejskie – mówi autor raportu dr Michał Bitner z Uniwersytetu Warszawskiego. Z czego to wynika? Z niedoskonałości regulacji prawnych.

– Nie do końca jest jasne, co gminy w obszarze zarządzania długiem mogą, a czego nie mogą robić. Regulator niepotrzebnie wspiera też miękkie formy finansowania. Trudno zrozumieć, dlaczego wciąż istnieją np. dotacje celowe na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji komunalnych, w sytuacji gdy olbrzymie pieniądze na podobne cele są do wzięcia z Unii – mówi.

Do tego nie sprzyjała struktura rynku związana z nadpłynnością sektora bankowego. – Jedna czy dwie instytucje finansowe narzucały większości samorządów sposób i warunki zaciągania długu – uważa Bitner.

A niska efektywność zarządzania długiem w samorządach może poważnie osłabiać zdolność pozyskiwania przez nie środków unijnych.

Zdaniem ekspertów potrzebna jest m.in. nowa, spójna regulacja, która będzie dotyczyła wieloletniego planowania finansowego. Powinna być też zgodna z wytycznymi dotyczącymi programów operacyjnych i z ogólnymi przepisami unijnymi.

– Należy upowszechnić standardy i zasady dotyczące przygotowania wieloletnich planów finansowych i inwestycyjnych. W tej chwili przepisy ustawy o finansach publicznych mówią o tym dosyć enigmatycznie – twierdzi dr Krzysztof Cichocki z Instytutu Badań Systemowych PAN, współautor raportu.

W zakresie ustawy o zamówieniach publicznych jednakowym regulacjom powinny podlegać emisja obligacji oraz zaciąganie kredytów. Skłoniłoby to samorządy do szukania bardziej atrakcyjnego finansowania.

Upowszechnianiu dobrych praktyk mogłyby też służyć przywileje dla najlepiej zarządzających finansami i długiem.

– Poprawa jakości zarządzania długiem wzmocni konkurencyjną pozycję samorządów jako uczestników rynku kapitałowego. Doprowadzi do tego, że niższe będą koszty zaciągnięcia długu. W strukturach samorządowych należy też stworzyć banki informacji ze zbiorem dobrych praktyk i przykładami – przekonuje Cichocki.

Skarbnicy dużych miast obecni na debacie podzielali dużą część uwag zgłoszonych przez naukowców. Zdaniem Lesława Fijała, skarbnika Krakowa, brak możliwości np. zaciągania przez samorządy kredytów denominowanych w walutach obcych spowodował podwojenie kosztów zaciąganych kredytów.

– W znacznej części polskich samorządów mamy jeszcze do czynienia z mentalnością głównego księgowego, który nie ma zdolności czy umiejętności obracania się na rynku kapitałowym. I jest to problem kondycji kadry zarządzającej, a nie prawa. Tak naprawdę jest to więc kwestia standardów kadry. Luka edukacyjna i luka w zakresie doświadczenia jest ogromna – przekonywał z kolei prof. Michał Kulesza.

Iwona Bendorf-Bundorf, zastępca przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, przyznała, że samorządy funkcjonują poprawnie i są mocne administracyjnie, jeżeli mają dobrego skarbnika. Wówczas na jego wiedzy i kompetencji opiera się cała konstrukcja działania finansów samorządowych.

Według Mirosława Czekaja, skarbnika Warszawy, kadry decydują o wszystkim, ale nie wszyscy mogą mieć najlepsze kadry. – To zbyt drogie. Samorządy muszą myśleć o outsourcingu, kupowaniu wiedzy. Mamy taką instytucję w Polsce, która ma wpisaną w misję współpracę z samorządem i jego rozwijanie. Jest to Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) i dobrze by się nadawał do takich celów – uważa.

– Znalezienie odpowiednich ludzi rzeczywiście bywa trudne – przekonuje Romuald Zawodnik, burmistrz Pionek.

Dziś nie jest do końca jasne, co gminy w obszarze zarządzania długiem mogą, a czego nie mogą robić

Pomysł rozszerzenia współpracy samorządów z BGK popierają inni skarbnicy oraz prof. Teresa Lubińska z Uniwersytetu Szczecińskiego. – Bardzo mocno trzeba rozwinąć wsparcie instytucjonalne samorządów przy przygotowaniu planów finansowych i zarządzania długiem – mówiła. Przeciwny łączeniu przez BGK roli finansującego i doradzającego jest Michał Bitner.

Bardzo wiele uwag samorządowcy mają do limitów zadłużenia. Zgodnie z obowiązującym prawem zobowiązania nie mogą np. przekroczyć 60 proc. dochodów.

– Przekroczenie progów oznacza wydanie negatywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej. A ustalenia izb z bankami są takie, że w przypadku negatywnej opinii bank nie udzieli kredytu – mówi Iwona Bendorf-Bundorf. Skarbnik Krakowa przeprowadził wyliczenia wielkości PKB na mieszkańca w pięciu miastach Polski. – Skumulowane zadłużenie w stosunku do PKB na mieszkańca Krakowa wyniosło 3,5 proc. PKB. W innych miastach było podobnie. Sprawdziłem też, jak obciążony jest mieszkaniec Krakowa długiem sektora rządowego. Otóż na każdą złotówkę skumulowanego zadłużenia samorządu krakowskiego przypadało 26 zł długu zaciągniętego przez Ministerstwo Finansów w imieniu Skarbu Państwa – twierdzi Fijał.

I dlatego – jego zdaniem – to nadwyżka operacyjna powinna stanowić rodzaj dźwigni finansowej. I do niej powinny być stosowane limity zadłużania. – Masz nadwyżkę, to możesz się zadłużyć w relacji do niej – optuje skarbnik Krakowa. I dodaje, że najlepiej by było, gdyby w ogóle odseparowano dług samorządowy od długu rządowego. – Można określić, że dług samorządowy to np. 10 proc. PKB. I niech minister finansów tylko kontroluje, czy poziom 10 proc. nie został przekroczony. Byłoby to o wiele prostsze rozwiązanie niż obecne – dodał.

Także Marcin Borek, partner w Ernst & Young, przekonuje, że zasadne jest pytanie, czy obecny pułap zadłużenia jest wystarczający. – Samorządy muszą zacząć myśleć kategoriami przedsiębiorców. Muszą szukać dochodów, tworząc budżety i plany na kolejne lata, oraz starać się osiągać wyznaczone cele – mówi Borek.

Jego zdaniem obecny limit zadłużenia jest dobry dla samorządów, w których mało się dzieje. Ale jest zbyt konserwatywny w przypadku tych, w których zauważalna jest dynamika wzrostu dochodów. – Dług jest miarą tego, jak inwestujemy, aby osiągać wyższe dochody – dodaje.

To wszystko jest o tyle ważne, że chociaż polski sektor samorządowy jest dziś relatywnie mało zadłużony, sytuacja ta będzie się zmieniać. – Mamy 67 mld euro środków unijnych na lata 2007 – 2013. Potrzeba co najmniej drugie tyle wkładu własnego. I nie oceniając, w jakim stopniu samorządy będą beneficjentami tych środków, przed nimi bardzo dużo wydatków – mówi Borek. Według wiceministra infrastruktury Olgierda Dziekońskiego bardzo istotną kwestią jest też rozwój budownictwa mieszkaniowego.

Zdaniem Mirosława Czekaja samorządy muszą konkurować, aby się rozwijać. – Muszą konkurować o inwestorów i mieszkańców, bo to oznacza podatki, a w efekcie pieniądze. Kto będzie lepiej pozyskiwał środki finansowe, ten będzie się lepiej rozwijał – mówi.

12 standardów zarządzania długiem

- Samorządy powinny posiadać wieloletnie plany finansowe (WPF) i wieloletnie plany inwestycyjne (WPI) na więcej niż 7 lat.

- WPF i WPI muszą być zatwierdzone przez radę samorządu.

- WPF i WPI powinny istnieć w kilku wariantach (np. optymistycznym, rozwojowym, zachowawczym).

- Potrzebna jest prognoza kwoty długu istniejącego i przyszłego na okres dłuższy niż 7 lat.

- Samorządy muszą być stale obecne na rynku kapitałowym.

- Muszą opracować strategię zarządzania długiem.

- Powinna istnieć wyodrębniona jednostka lub stanowisko ds. zarządzania długiem.

- Samorządy powinny posiadać rating (ocena wiarygodności kredytowej).

- Powinny istnieć programy relacji z inwestorami w celu dostarczania im informacji o finansach i działalności.

- Warunki emisji obligacji powinny podlegać negocjacjom lub powinna istnieć gwarancja objęcia emisji obligacji przez organizatora.

- Lepsze są publiczne emisje obligacji niż niepubliczne. Kredyty zaś powinny być zaciągane także w walutach.

- Trzeba stosować instrumenty pochodne, które zabezpieczą przed ryzykiem.

W kwestii poprawy jawności i przejrzystości finansów samorządów pozostaje jeszcze wiele do zrobienia. Taki jest główny wniosek raportu „Efektywność zarządzania długiem w samorządach” (pod tym samym tytułem odbyła się debata, której współorganizatorem była „Rz”), przygotowanego w ramach programu „Sprawne państwo” Ernst & Young.

Jego autorzy skonstruowali 12 standardów (patrz ramka), których spełnienie ma pomóc w dobrym zarządzaniu zadłużeniem. Jednak większość gmin i miast ich nie wypełnia. Z badań wynika, że zaledwie co drugi samorząd dysponuje planami finansowymi i inwestycyjnymi dłuższymi niż trzyletnie, a niemal 2/3 z nich opracowuje plany tylko w jednym wariancie. Tylko jeden samorząd na trzy ma politykę zarządzania długiem, a zaledwie jeden na dziesięć utworzył jednostkę lub stanowisko ds. zarządzania długiem, zdobył rating (ocena wiarygodności kredytowej) czy opracował formalny program relacji z inwestorami. Praktycznie żaden samorząd – z jednym wyjątkiem – nie korzystał z jakichkolwiek instrumentów pochodnych w celu ograniczenia ryzyka związanego z zaciąganiem długu.

Pozostało 88% artykułu
Biznes
Podcast „Twój Biznes”: Polski rynek akcji – optymistyczne prognozy na 2025 rok
https://track.adform.net/adfserve/?bn=77855207;1x1inv=1;srctype=3;gdpr=${gdpr};gdpr_consent=${gdpr_consent_50};ord=[timestamp]
Biznes
Eksport polskiego uzbrojenia ma być prostszy
Biznes
„Rzeczpospolita” o perspektywach dla Polski i świata w 2025 roku
Biznes
Podcast „Twój Biznes”: Czy Polacy przestają przejmować się klimatem?
Materiał Promocyjny
Do 300 zł na święta dla rodziców i dzieci od Banku Pekao
Biznes
Zygmunt Solorz wydał oświadczenie. Zgaduje, dlaczego jego dzieci mogą być nerwowe