Jak ocenia pan centralny rejestr umów? To rzeczywiście przełom dla jawności, czy raczej nowe obciążenie dla administracji?
Uważam, że cel, który postawiono przy CRU można było osiągnąć metodą znacznie bardziej efektywną ekonomicznie. Według szacunków Ministerstwa Finansów obowiązek ma dotyczyć ok. 60 tys. podmiotów. To znaczy, że 60 tys. jednostek musi stosować nowe przepisy, a część zamawiających, jak np. miasta wojewódzkie czy duże szpitale, ma przecież tysiące umów. To jest ocean i to od największych kwot do zupełnej drobnicy. I ktoś musi te umowy najpierw prawidłowo zinterpretować, ustalić, co wpisać do rejestru, a potem jeszcze fizycznie wprowadzić dane do systemu. Jeżeli w procesie kontraktowania bierze udział kilkanaście albo kilkadziesiąt osób, to trzeba części z nich powierzyć nowe obowiązki, najlepiej pisemnie, bo ustnie to się nie sprawdzi. Mówię to, choć w ocenie skutków regulacji napisano, że będzie to bezkosztowe i zostanie wykonane przy użyciu posiadanych zasobów. No cóż, to są pobożne życzenia. W skali kraju to będą potworne koszty, niestety w administracji często nie liczy się w ten sposób pracy ludzkiej.
To pierwsza zatem pana rada: warto powołać specjalnego koordynatora do CRU?
Tak, zwłaszcza tam, gdzie przy umowach pracuje większa grupa ludzi. Dodam też od razu, że same przepisy nie są źle napisane. Od strony warsztatowo-legislacyjnej są nawet całkiem niezłe, szczególnie jeśli porównać je z poprzednią wersją. Tamta była dramatycznie zła, bo tak naprawdę temat nie miał gospodarza. Teraz wzięło to Ministerstwo Finansów, dało temu twarz i przygotowało przepisy tak, żeby były strawne.
Problem polega jednak na tym, że do rejestru przeniesiono typowe problemy prawa cywilnego. Pierwsza rzecz z brzegu: data zawarcia umowy. To wcale nie zawsze jest oczywiste, kiedy umowę zawarto. A takich kwestii będzie więcej.
Czytaj więcej
Nie uwolnimy się od choroby kumoterstwa bez większej transparentności. Doświadczenie uczy, że nagłaśniane medialnie skandale związane z partyjnym k...
Co już dziś widać w rejestrze?
W chwili naszej rozmowy w CRU jest już ponad 2 tys. wpisów, choć minęło zaledwie kilka dni roboczych od startu obowiązku. I już teraz widać, że to będzie ogromna liczba danych. Niestety, co wydaje się nieuniknione, także z licznymi błędami. Część jednostek ewidentnie nie wie, jak prawidłowo wpisywać dane. Pomijam nawet różnice interpretacyjne. Są np. błędy przy wyłączaniu informacji z jawności. Niektórzy wyłączają za dużo. Inni przy wskazywaniu organu, który zdecydował o wyłączeniu, wpisują imiona i nazwiska konkretnych osób, choć powinna się tam znaleźć nazwa organu albo stanowiska, np. „dyrektor domu kultury”, a nie „Anna Kowalska, dyrektor domu kultury”. W tej sprawie może pojawić problem z RODO.
Czy faktycznie największym praktycznym problemem jest ustalenie, co rzeczywiście trzeba wpisać do CRU?
Myślę, że tak. Formy pisemne czy elektroniczne raczej nie budzą większych wątpliwości. Nie budzi też większych wątpliwości to, że umowa ma być odpłatna. Problem zaczyna się przy formie dokumentowej, bo ona jest bardzo pojemna i sama w sobie kontrowersyjna.
Podstawowe pytanie brzmi: czy zakupy na platformach sprzedażowych wchodzą do rejestru? Według uzasadnienia do projektu rozporządzenia – wchodzą. I ja się z tym nie spieram. Forma dokumentowa wymaga dwóch rzeczy: dokumentu, który da się przeczytać, oraz możliwości identyfikacji osoby składającej oświadczenie woli. Jeżeli klikam „kupuję” na platformie sprzedażowej, to nie jestem anonimowy. Druga strona wie, kim jestem, a kliknięcie jest odpowiednikiem oświadczenia woli. Powstają dokumenty, które da się przeczytać. To jest forma dokumentowa.
Jeszcze trudniejsze będą zwykłe maile?
Tak. Wyobraźmy sobie, że jestem zamawiającym publicznym i wysyłam do wykonawcy zapytanie ofertowe. Pytam o usługę, on prosi o doprecyzowanie, ja doprecyzowuję, wymieniamy po kilka maili. Jeżeli na końcu przychodzi mail: „akceptuję warunki” albo jakikolwiek odpowiednik takiej konkluzji, to mamy formę dokumentową. Ale jeżeli wymieniamy maile, nie ma jednoznacznej konkluzji, a wykonawca po prostu przystępuje do realizacji, to sytuacja wygląda inaczej. Nie mamy dokumentu, z którego jasno wynika, że strony chciały zawrzeć umowę o określonych parametrach i to zrobiły. Mogło być tak, że finał nastąpił telefonicznie. Wtedy realnie zawarliśmy umowę ustnie, a forma ustna nie wchodzi do rejestru.
To jest drobny niuans, ale bardzo ważny – musi być dokument, który da się przeczytać i z którego wynika złożenie oświadczenia woli. Sama sterta maili nie wystarczy, jeśli brakuje tego końcowego potwierdzenia.
CRU nie ma progu kwotowego. To dobrze czy źle?
To zależy, z której strony patrzymy. Z punktu widzenia uciążliwości liczby wpisów – to bardzo obciążające, bo do rejestru trafiają nawet umowy za 50, 100 czy 200 zł, co oznacza – jak już wcześniej wspomniałem – masówkę. Po roku albo dwóch w systemie mogą być miliony rekordów. Pytanie, czy w tej masie będzie łatwo znaleźć to, co naprawdę istotne z punktu widzenia kontroli społecznej. Ale z punktu widzenia czystości systemu brak progu nie jest głupi. Gdyby ustawodawca zostawił próg 10 tys. zł, to natychmiast pojawiłyby się umowy za 9999 zł i wszyscy udawaliby, że wszystko jest w porządku, bo formalnie umowa nie trafia do rejestru. Brak progu ogranicza pole do takich kombinacji.
Czytaj więcej
Dla obywateli Centralny Rejestr Umów ma oznaczać większą jawność wydatków publicznych. Dla administracji – nowy obowiązek, który obejmie tysiące je...
Da się ograniczyć liczbę drobnych wpisów bez obchodzenia prawa?
Tak. Jednostki powinny komasować drobne zakupy w większe umowy, oczywiście w granicach przepisów. Zamiast co dwa tygodnie robić zamówienie na kredki, papier, ołówki albo artykuły biurowe za 200, 500 czy 1000 zł, można zawrzeć jedną umowę roczną, oszacować jej wartość, raz wpisać ją do rejestru i przez cały rok z niej korzystać. To może ograniczyć tysiące zbędnych wpisów.
Kolejne pytanie: czy CRU pokaże rzeczywiste wydatki jednostki?
Nie zawsze. I to jest bardzo ważna rzecz. Dla ustawodawcy zasadnicze znaczenie ma to, jaka była wartość umowy w momencie jej zawarcia. Robimy przysłowiowe zdjęcie stanu faktycznego w chwili zawierania umowy. Nie jest decydujące to, ile jednostka ostatecznie wyda.
Może być tak, że planuję wydać 50 tys. zł, wpisuję do rejestru 50 tys. zł, a później wydaję 5 tys. zł albo 150 tys. zł – i wcale nie muszę tego zmieniać, jeżeli mieści się to w konstrukcji umowy. Rozporządzenie potwierdza, że istotne jest to, ile w chwili zawarcia umowy wynosiła jej wartość, a nie to, ile faktycznie później wydano. To oznacza, że rejestr jest słabym narzędziem kontroli realizacji umowy, bo widać w nim to, co zaplanowano przy zawieraniu umowy, ale wielu rzeczy nie będzie widać. Nie będzie tam np. kategorii pt. naliczone kary umowne. Nie będzie widać, czy skorzystano z zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Nie będzie widać, czy skorzystano z opcji, czy nie.
Dlatego CRU może być jakimś narzędziem do kontroli tego, jak planuje się zawieranie umów, jak planuje się wydatki i jak opisuje się zamówienie. Ale jako narzędzie kontroli społecznej wykonania umowy jest fatalne. Treści umowy rejestr poświęca bardzo mało, bo każe wpisać zasadniczo zakres zamówienia. Jeżeli później pojawią się istotne aneksy, ale mieszczące się w szeroko ujętym zakresie umowy, rejestr może ich w ogóle nie pokazać.
Czy w takim razie rejestr rzeczywiście wzmacnia kontrolę społeczną?
Jakiś element kontroli społecznej będzie. Każdy może wejść i sprawdzić lokalnego włodarza: co kupuje, za ile i od kogo. Dla kontrolerów zawodowych to też będzie źródło danych. Kontroler może sprawdzić, jakie umowy jednostka wpisała, porównać to z dokumentami w urzędzie i zapytać: skoro umowa fizycznie istnieje, dlaczego nie ma jej w rejestrze? Ale przy większych kwotach wiele informacji i tak było dostępnych wcześniej – w BIP, w dokumentach zamówieniowych czy w Dzienniku Urzędowym UE. Mam wrażenie, że CRU został w dużej mierze ukierunkowany na najdrobniejsze umowy, które dotąd umykały. Tyle że przy takiej skali może się pojawić efekt odwrotny: w milionach wpisów trudniej będzie znaleźć najciekawsze przypadki.
Czytaj więcej:
Od 1 lipca 2026 r. jednostki sektora finansów publicznych muszą publikować dane o umowach w Centralnym Rejestrze Umów. Nowe przepisy mają zwiększyć...
Pro
Co z danymi osób fizycznych – tłumaczy, trenerów, lekarzy czy autorów na umowach cywilnoprawnych?
Mam wrażenie, że jednym z faktycznych motywów rejestru mogło być właśnie wyłapanie najdrobniejszych umów z osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej. Nie kawa za 144 zł, nie nożyczki kupione w internecie, tylko właśnie takie umowy. Czy dane takich osób trzeba ujawniać? W uzasadnieniu projektu ustawy powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 2012 r., zgodnie z którym dane osób fizycznych wynagradzanych ze środków publicznych nie powinny być anonimizowane. Ale mamy też późniejszy wyrok NSA z 2020 r., który idzie w drugą stronę i dopuszcza anonimizację danych tzw. kontrahentów niepublicznych. Dominujący kierunek interpretacyjny jest jednak taki, żeby dane osób fizycznych podawać i one muszą się z tym liczyć. Pozostaje pytanie, czy jednostka powinna taką osobę pouczyć, że jej dane znajdą się w rejestrze.
A jeżeli ktoś nie chce, żeby jego imię i nazwisko pojawiły się w rejestrze?
Może próbować oprzeć się na prawie do prywatności i wykazać, że w jego przypadku prywatność ma pierwszeństwo. Ale w przypadku osób, które funkcjonują publicznie czy „półpublicznie” – dziennikarzy, tłumaczy, trenerów – będzie to trudniejsze. Zwłaszcza że w rejestrze przy osobach fizycznych zasadniczo pojawia się imię i nazwisko, a nie pełny adres. Nie mówimy więc o publikowaniu całego zestawu danych identyfikacyjnych.
Czy za błędne wpisy w CRU grożą sankcje?
Nie ma sankcji dedykowanych wprost za brak wpisu albo wadliwy wpis. To nie jest naruszenie dyscypliny finansów publicznych i nie jest przestępstwo z samego faktu błędnego prowadzenia rejestru. Takie pomysły były rozważane, ale ostatecznie ich nie ma.
Nie oznacza to jednak pełnej swobody. Jeżeli kierownik jednostki powiedziałby: nie wdrażam CRU, bo mi się nie podoba, to musi się liczyć z ogólnym zarzutem niedopełnienia obowiązków. Po drodze jest też kontrola zarządcza. Systemowe wadliwe wpisywanie danych, zbyt szerokie wyłączanie jawności albo brak nadzoru nad rejestrem mogą być potraktowane jako problem z kontrolą zarządczą. Nie można jednak powiedzieć, że z rejestrem powiązana jest konkretna sankcja: ten przepis, to naruszenie i taka kara. Czegoś takiego nie ma.
Czy już można oceniać, które jednostki nie wywiązały się z obowiązku?
Jeszcze nie. Rejestr obowiązuje od 1 lipca, ale pamiętajmy, że na wpis jest 30 dni. Jeżeli ktoś zawarł umowę 6 lipca, może się zarejestrować za kilka dni, a dane wprowadzić później i nadal będzie w terminie. Czas zaczyna biec od zawarcia pierwszej umowy po starcie obowiązku. Dopiero po upływie terminów będzie można poważniej oceniać skalę problemu.
Czytaj więcej
Od 1 lipca zacznie w pełni działać Centralny Rejestr Umów Jednostek Sektora Finansów Publicznych. Każdy będzie mógł w nim sprawdzić, na co urzędy i...
Część osób mówi, że trudności będą tylko na początku, a potem system się ułoży. Zgadza się pan z taką opinią?
Pytanie, jak zdefiniujemy początek. Jeżeli początkiem będzie pierwsza fala kontroli, która wytworzy interpretacje, a te interpretacje przyjmą się na rynku, to początek może potrwać dwa lata. Wtedy tak – mogę się zgodzić, że najtrudniejszy będzie początek.
Regionalne izby obrachunkowe już sygnalizują, że będą kontrolować prawidłowość wprowadzania danych do rejestru. To może dopiero ukształtować praktykę. Na razie Ministerstwo Finansów ma dedykowaną stronę, ale odpowiedzi merytorycznych jest niewiele i dotyczą raczej oczywistych kwestii. Brakuje wytycznych w rodzaju: taki problem rozstrzygamy tak, datę zawarcia ustalamy w ten sposób, okres obowiązywania tak.
Myślę, że ministerstwo takie wytyczne w końcu przygotuje. Na razie pewnie patrzy, co się dzieje i czy system od strony informatycznej działa. A trzeba przyznać, że technicznie na razie działa bardzo dobrze.
Arkadiusz Szyszkowski jest prawnikiem, praktykiem zamówień publicznych, od lat jest związany z administracją publiczną i finansową
