Kwestia ochrony środowiska nie jest czymś nowym w zamówieniach publicznych. Od wielu lat wiadomo, że poprzez politykę zamówień publicznych można istotnie oddziaływać lub wręcz kreować określone zachowania przedsiębiorców. Wiele państw europejskich wprowadziło już szereg regulacji nakazujących uwzględnianie aspektów ekologicznych w postępowaniach przetargowych. Jak się wydaje, choć w Polsce wiele czasu poświęca się teoretycznym rozważaniom na ten temat, w praktyce niestety dzieje się niewiele.
Konieczna zmiana podejścia
Ochrona środowiska stała się w ostatnich latach jednym z istotnych elementów debaty publicznej, również w naszym kraju; powszechnym oczekiwaniem społecznym jest jej skuteczne wdrożenie i wymierne rezultaty. Oczywistym jest, że również zamówienia publiczne, przez które przechodzi ponad 8 proc. naszego PKB, powinny zostać poddane ocenie pod tym kątem.
Według ogólnej definicji Komisji Europejskiej celem zielonych zamówień publicznych („GPP") jest nabycie towarów, usług i robót budowlanych, których oddziaływanie na środowisko w trakcie ich cyklu życia jest ograniczone w porównaniu do innych towarów, usług i robót budowlanych o identycznym przeznaczeniu.
W swym założeniu zielone zamówienia to nie tylko ochrona środowiska, ale również efektywne gospodarowanie środkami publicznymi. Oba te cele mogą ze sobą współgrać, a drogą do ich realizacji powinno być kształtowanie polityki zakupowej kładącej większy nacisk na uwzględnianie w kosztach zamówienia całego cyklu życia danego produktu, usługi lub robót budowlanych, a nie tylko i wyłącznie kosztów ich nabycia. Wymaga to jednak zmiany podejścia, przede wszystkim spojrzenia długoterminowego, co nie zawsze współgra z doraźnym interesem zamawiającego.
Wpływy ze strony instytucji unijnych
Nie będzie odkryciem stwierdzenie, że największy wpływ na polskie ustawodawstwo oraz działalność instytucji publicznych w zakresie uwzględniania kwestii środowiskowych mają przepisy tworzone w ramach Unii Europejskiej. Można dodać, niestety, ponieważ nic nie stoi na przeszkodzie, abyśmy to my jeśli nie kształtowali przyszłe rozwiązania, to przynajmniej aktywnie uczestniczyli w ich wypracowywaniu.
W szczególnie istotnych sektorach gospodarki obejmujących towary i usługi kluczowe z punktu widzenia ochrony środowiska unijne rozwiązania wprowadzają wymogi, które zamawiający są zobowiązani stosować w przeprowadzanych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Punktem wyjścia do przyjmowania na szczeblu Unii Europejskiej wiążących aktów prawnych w tym zakresie był komunikat Komisji Europejskiej z 2006 r. Plan działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii: sposoby wykorzystania potencjału.
Doskonałym przykładem instrumentu mającego na celu rozwój ekologicznych rozwiązań za pomocą zamówień publicznych jest dyrektywa 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej. Wprowadza ona w stosunku do instytucji publicznych obowiązek nabywania dostaw, usług i budynków o określonej charakterystyce energetycznej. Z kolei w zakresie polityki transportowej przyjęto dyrektywę 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego. Kluczowym rozwiązaniem w niej wprowadzonym jest obowiązek uwzględniania w dostawach takich pojazdów efektów proekologicznych podczas całego cyklu użytkowania pojazdu, w tym zużycia energii oraz emisji CO2 i niektórych zanieczyszczeń.
Poza regulacjami Komisja Europejska stara się oddziaływać na podmioty publiczne również poprzez instrumenty miękkie, tj. różnego rodzaju wytyczne i dobre wzorce.
Jedną z jej głównych inicjatyw jest przygotowywanie wspólnych dla wszystkich państw członkowskich kryteriów dotyczących zielonych zamówień publicznych (tzw. „kryteria GPP"). Odbywa się to w ramach procesu, w który zaangażowane są z jednej strony podmioty publiczne, z drugiej przedstawiciele poszczególnych sektorów gospodarki. Założeniem tego projektu jest przygotowanie dokumentów, które będą się nadawały do bezpośredniego stosowania przez zamawiających we wszystkich krajach unijnych. Mają one zachęcić zamawiających do uwzględniania aspektów środowiskowych na różnych etapach postępowania bez konieczności przeprowadzania niezbędnych badań nad cechami efektywności środowiskowej przedmiotu zamówienia.
Kryteria GPP różnią się w zależności od sektora produktów lub usług oraz konkretnego przedmiotu zamówienia. Zawierają rozwiązania w ramach specyfikacji technicznych, kryteriów kwalifikacji, kryteriów udzielenia zamówienia, a także postanowień umownych dotyczących realizacji zamówienia. Obejmują zatem swoim zakresem wszystkie etapy postępowania i wykonania zamówienia.
Wiele państw członkowskich wykorzystało europejskie kryteria GPP i na ich podstawie przygotowało swoją krajową wersję, która uwzględnia specyfikę danego państwa lub rynku. Ponadto, w szczególnie ważnych sektorach przemysłu uwzględnianie konkretnych kryteriów GPP stało się obowiązkowe na gruncie krajowych aktów prawnych.
Jak to wygląda w Polsce?
Wymóg uwzględniania niektórych aspektów środowiskowych można znaleźć na poziomie krajowym w ustawach będących transpozycją wyżej opisanych dyrektyw unijnych. Takim przykładem jest ustawa z 2016 r. o efektywności energetycznej nakładająca na zamawiających obowiązki nabywania produktów lub budynków efektywnych energetycznie. Poza wymaganiami stanowiącymi implementację postanowień prawa unijnego, prawo polskie co do zasady nie wprowadza żadnych innych ekologicznych wymogów dotyczących zakupu towarów i usług.
Prawo zamówień publicznych (PZP) jedynie w sposób ogólny reguluje możliwość uwzględniania aspektów środowiskowych na różnych etapach prowadzonego postępowania (w ramach opisu przedmiotu zamówienia bądź kryteriów oceny ofert). Przepisy te przyznają zamawiającemu uprawnienie, nie nakładają na niego rzeczywistych i egzekwowalnych obowiązków.
W Polsce do tej pory nie opublikowano kryteriów GPP na poziomie krajowym. Działania Urzędu Zamówień Publicznych, choć istotne, to jednak koncentrują się na promowaniu wytycznych europejskich, których stosowanie nie jest jednak u nas obowiązkowe.
Poziom udzielanych w Polsce zielonych zamówień publicznych wciąż pozostaje na marginalnym poziomie. Według danych przekazanych przez UZP, w 2017 r. udział zielonych lub innowacyjnych zamówień publicznych stanowił niespełna 1 proc. ich ogólnej liczby. Duże kontrowersje budzi również sam walor stosowanych w ramach tych zamówień wymagań, warunków lub kryteriów. Mają one raczej symboliczny charakter i w znikomym stopniu przyczyniają się do rzeczywistego oddziaływania na poprawę stanu środowiska.
Powyższe dane powinny skłonić do głębszego zastanowienia się nad zasadnością podjęcia bardziej efektywnych działań. Planowany na koniec roku 2020 poziom 25 proc. zielonych zamówień publicznych w ramach ich ogólnej liczby na chwilę obecną wydaje się niemożliwy do osiągnięcia, jednak warto by było zrealizować go w jak największym zakresie. ?
Kolejny odcinek z cyklu „Zielone zamówienia publiczne" opublikujemy 5 marca.
Weronika Jędrzejewska - Associate w praktyce Infrastruktury i Energetyki DZP
