W przypadku wydania przez organ administracji tzw. decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stronie przysługuje prawo do wniesienia do sądu administracyjnego sprzeciwu od tej decyzji. Sprzeciw należy wnieść w terminie 14 dni do dnia doręczenia decyzji stronie. Jednak w sytuacji, gdy strona, na skutek błędnego pouczenia organu administracji zawartego w decyzji, złożyła do sądu administracyjnego inny środek zaskarżenia – skargę – i to po upływie 14-dniowego terminu, a w terminie otwartym do złożenia skargi, to ten środek zaskarżenia powinien zostać rozpoznany przez sąd. Zasadą jest, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia danego środka zaskarżenia nie powinno szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 listopada 2017 r. (II OZ 1463/17), w którym uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 września 2017 r. (sygn. II SA/Ol 639/17).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Od decyzji w tej sprawie, wydanej przez burmistrza miasta, złożono odwołanie. Organ rozpatrujący odwołanie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (SKO) – w czerwcu 2017 r. wydało decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję burmistrza i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji SKO zawarło pouczenie o prawie do wniesienia skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja SKO została doręczona inwestorowi 9 czerwca 2017 r.
W dniu 10 lipca 2017 r. inwestor złożył do WSA, za pośrednictwem SKO, pismo zatytułowane „skarga". Pismo to WSA potraktował jako sprzeciw od decyzji SKO, o którym mowa w art. 64a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. I wskazał, że zgodnie z art. 64c § 1 ww. ustawy sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Ponieważ pismo skarżącego wniesiono dopiero 10 lipca 2017 r., a zatem po upływie 14-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, WSA odrzucił „sprzeciw" inwestora. Sąd zwrócił uwagę, że w decyzji SKO błędnie pouczono skarżącego, że od decyzji tej przysługuje skarga do WSA (w terminie 30 dni od doręczenia decyzji), mimo że, zgodnie z art. 16 i 17 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2017 r., poz. 935; dalej „nowelizacja k.p.a.") od decyzji SKO przysługiwał sprzeciw, który należało wnieść w terminie 14-dniowym. WSA stanął jednak na stanowisku, że błędne pouczenie zawarte w decyzji SKO stanowić może podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu, w przypadku złożenia stosownego wniosku przez skarżącego, a zatem, że WSA nie może rozpoznać tej sprawy co do meritum.
Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie WSA o odrzuceniu skargi inwestora złożyło SKO. W zażaleniu wskazało, że postanowienie WSA jest nieprawidłowe, ponieważ skarga powinna być rozpoznana przez sąd merytorycznie. SKO podniosło, że w postępowaniu przed organami administracji zastosowanie miał art. 16 nowelizacji k.p.a., a zatem w postępowaniu administracyjnym należało stosować przepisy dotychczasowe, które przewidywały prawo do wniesienia do sądu administracyjnego od decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. skargi, a nie sprzeciwu. Zatem zgodnie z brzmieniem art. 107 § 1 k.p.a., wiążącym organy administracji w niniejszej sprawie administracyjnej, SKO pouczyło skarżącego o prawie do wniesienia skargi. Zdaniem SKO artykuł 17 nowelizacji k.p.a., który stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, należy odczytywać łącznie z art. 16 nowelizacji k.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, że w sprawie dopuszczalne było złożenie skargi (w terminie 30-dniowym), a nie sprzeciwu (w terminie 14-dniowym). Zatem zdaniem SKO organ prawidłowo pouczył stronę o prawie do wniesienia skargi.
Rozpatrujący zażalenie NSA uwzględnił je i uchylił zaskarżone postanowienie WSA. Zdaniem NSA zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż podane w zażaleniu. W ocenie NSA od decyzji wydanej przez SKO przysługiwał sprzeciw, a nie skarga. Jest tak dlatego, że decyzja SKO została wydana w czerwcu 2017 r., a zatem po dniu wejścia w życie nowelizacji k.p.a. Zgodnie z jej przepisami (art. 17) zaskarżenie przedmiotowej decyzji wydanej przez SKO powinno nastąpić poprzez złożenie sprzeciwu do sądu administracyjnego, a nie skargi. Sprzeciw należało złożyć w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. SKO błędnie zatem pouczył inwestora o prawie wniesienia skargi, zamiast pouczyć go o prawie do wniesienia sprzeciwu.
Jednak zdaniem NSA, zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zdaniem NSA przepis ten należy odnieść także do sprzeciwu. Inwestor zastosował się do pouczenia zawartego w decyzji SKO i wniósł skargę w terminie 30-dniowym. Co za tym idzie, WSA powinien był rozpoznać skargę merytorycznie, a nie odrzucać jej. NSA podkreślił, że skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek rozpatrzenia go przez ten sąd bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu.
sygnatura akt: II OZ 1463/17
Komentarz eksperta
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Orzeczenie dotyczy skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Wprowadziła ona do przepisów m.in. prawo do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego od wydanej przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tzw. decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zgodnie z nowelizacją, sprzeciw od ww. decyzji kasacyjnej zastąpił skargę, którą przed dniem wejścia w życie nowelizacji można było wnieść do sądu administracyjnego od decyzji kasacyjnej. W realiach omawianej sprawie w postępowaniu przed NSA SKO argumentowało, że w wydanej przez siebie decyzji zawarto prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co wiązało się z dłuższym terminem do wniesienia tego środka zaskarżenia niż sprzeciw (termin 14-dniowy). NSA, choć uwzględnił zażalenie SKO, w mojej ocenie prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie stronie przysługiwał sprzeciw, a nie skarga do WSA, a tym samym, że pouczenie SKO było błędne. NSA zasadnie jednak zaznaczył, że błędne pouczenie co do środka zaskarżenia zawarte w decyzji SKO nie powinno szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. W konsekwencji sprawa powinna zostać merytorycznie rozpoznana przez WSA.
