Skutki naruszenia zasad techniki prawodawczej przez organy samorządu terytorialnego

W praktyce zdarza się, że organy nadzoru uchylają akty prawa miejscowego z uwagi na istotne naruszenia zasad techniki prawodawczej (dalej z.t.p.). W takich orzeczeniach administracji mowa jest wówczas o naruszeniu z.t.p., które w konsekwencji godzi w konstytucyjną zasadę przyzwoitej legislacji i tym samym ma charakter istotnego naruszenia prawa (zob. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 18 kwietnia 2019, PN-II.4131.219.2019).

Czytaj też:

Akt prawa lokalnego, czyli sztuka pisania uchwał

Warto znać techniki prawodawcze

Rozbieżne orzeczenia sądów

Tymczasem sprawa nie jest oczywista na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych. Z jednej strony można wskazać na wyroki w których sądy przychylają się do tezy organów nadzoru o naruszaniu zasady przyzwoitej legislacji (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011, sygn. IV SA/Po 85/11). Jednakże istnieje cała linia orzecznicza sądów administracyjnych, w których kwestionowana jest możliwość dokonywania oceny ważności przepisów prawa miejscowego przez pryzmat z.t.p.

W jednym z orzeczeń tak problem ten został skwitowany przez Naczelny Sąd Administracyjny: „Zasady Techniki Prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa" (wyrok NSA z 25 września 2018, sygn. II OSK 127/18).

Obowiązujące źródło prawa

Zasady techniki prawodawczej zostały przyjęte jako załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów. Są one powszechnie obowiązującym źródłem prawa i kierowane są do autorów projektów ustaw, ustawodawcy (Sejmu i Senatu) oraz administracji rządowej i samorządowej. Celem zasad jest określenie dyrektyw jakimi powinni kierować autorzy przepisów prawnych w procesie ich konstruowania. Odnoszą się one do odpowiedniego układu przepisów w danym akcie prawnym, sposobu redagowania przepisów tak by były one ujmowane w sposób prosty i jednoznaczny, co potem ułatwia ich wykładnię oraz stosowanie prawa. W odniesieniu do ustaw to naruszenie z.t.p. nie może skutkować uchyleniem ustawy przez Trybunał Konstytucyjny z uwagi na fakt, że rozporządzenia znajdują się poniżej ustaw w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Rzecz ma się inaczej w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, które z uwagi na ograniczony terytorialnie zakres obowiązywania nie mogą naruszać przepisów prawa ogólnokrajowego.

Stosowanie z.t.p. do aktów prawa miejscowego wynika z § 143 rozporządzenia, który to przepis wskazuje jakie zasady są odpowiednio stosowane do takich źródeł prawa. Pierwszorzędne znaczenia mają zasady odnoszące się do upoważnienia ustawowego. Brak takowego, albo niewłaściwa podstawa prawna uniemożliwiają przyjęcie ważnego aktu prawa miejscowego. Problem ten został skwitowany przez NSA w następujący sposób: „Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawcy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem być automatycznie wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego" (wyrok NSA z 11 lipca 2018, sygn. II OSK 675/18).

Podstawa prawa miejscowego

Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest zasada, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego przyjmuje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do uregulowania w upoważnieniu ustawowym: „[Stąd] wynika przede wszystkim nakaz wyczerpującego, a nie fragmentarycznego, normowania sprawy objętej danym upoważnieniem, a jedno upoważnienie ma być podstawą do wydania jednego aktu wykonawczego – tak, aby jednego upoważnienia nie normować więcej niż w jednym akcie prawnym. Inaczej ujmując, chodzi o  unifikację regulacji wykonującej dane upoważnienie, a nie o cząstkowe, rozproszone w kilku aktach, uregulowanie danej materii.

Nie można jednak uznać by istotnym naruszeniem prawa był przypadek wydania jednego aktu prawa miejscowego na mocy dwóch różnych delegacji ustawowych, jeśli dotyczą one podobnej, czy zbieżnej materii i zostały zamieszczone w tej samej ustawie" (wyrok WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2014, sygn. III SA/Wr 628/14). Jakkolwiek z.t.p. w zakresie w jakim odnoszą się do aktów prawa miejscowego, to nie zawierają wytycznych odnoszących się do konstrukcji podstaw prawnych tychże. Z pomocą przychodzi orzecznictwo sądów administracyjnych, które formułują własne dyrektywy w tej materii: „Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera art. 40 u.s.g. Ustęp 1 tego przepisu stanowi podstawę kompetencyjną do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w licznych i rozproszonych ustawach szczegółowych o charakterze materialnoprawnym. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym" (wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 października 2012, sygn. II SA/Bd 717/12). Z takiej tezy płynie wniosek, że podstawą prawną do wydania aktu prawa miejscowego stanowią powołane łącznie norma prawa ustrojowego i norma prawa materialnego.

Innym przykładem reguły zawartej w z.t.p., której naruszenie może skutkować rażącym naruszeniem prawa i uchyleniem aktu prawa miejscowego w procesie nadzoru jest zakaz powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu.

Ochrona pewności prawa

Celem tej reguły jest z jednej strony ochrona pewności prawa. Może zdarzyć się, że prawodawca lokalny w tekście uchwały powtórzy dosłowne brzmienie przepisu ustawowego, który zostanie zmieniony na skutek nowelizacji ustawy. Powstanie wówczas rozbieżność pomiędzy brzmieniem normy ustawowej i prawno-lokalnej. Z drugiej strony chodzi po prostu o brak kompetencji organów stanowiących j.s.t. do zmiany przepisów ustawowych. Istota tego zagadnienia została oddana w tezie jednego z wyroków NSA: „Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013, sygn. II GSK 2114/11).

Ponadto konstruując przepisy prawa miejscowego lokalni prawodawcy powinni zwracać uwagę na dyrektywy odnoszące się do jasności przepisów prawnych. Zgodnie z z.t.p. przepisy powinny być redagowane zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych w danej dziedzinie.

Jednocześnie przepisy powinny być redagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. W miarę możliwości należy unikać konstruowania zdań wielokrotnie złożonych lub umieszczania kilku zdań w ramach jednej jednostki redakcyjnej. Naruszenie takich wytycznych może skutkować niezrozumiałością przepisów dla adresatów i tym samym powstaniem rażącego naruszenia prawa.

Z sytuacją w której niejasność przepisów skutkowała takim naruszeniem prawa miał do czynienia WSA w Lublinie: „Przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zatem i plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, formułujący normy powszechnie obowiązujące, których adresatami są zarówno organy administracyjne, jak i inne podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne itd.), powinien zostać sformułowany jednoznacznie i w sposób powszechnie zrozumiały. [...] W uchwale nie zdefiniowano pojęcia »starych siedlisk rolniczych«, co przy niejednoznaczności wyrażenia »stary« nie pozwala na jednoznaczne określenie terenów zabudowy zagrodowej, które objęte byłby hipotezę kwestionowanego unormowania" (wyrok WSA w Lublinie z 18 września 2018, sygn. II SA/Lu 345/18).

Skutki naruszeń

Jak już powiedziano wyżej konsekwencją naruszeń prawa o których jest mowa wyżej może być wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez RIO lub wojewodę. Jedną z konsekwencji wydania takiego aktu administracyjnego jest wstrzymanie w całości lub w części wykonania uchwały, której przepisy są niezgodne z prawem ogólnokrajowym. Takie „zawieszenie" trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub uchylenia tegoż przez sąd administracyjny.

Problem wpływu naruszenia z.t.p. na legalność aktu prawa miejscowego nie został jednoznacznie rozstrzygnięty w orzecznictwie sądowym.