Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 marca 2018 r. (II OSK 364/18), w którym uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2017 r. (sygn. VII SA/Wa 763/17).
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Inwestor (spółka A) uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonej inwestycji. Przeciwnik tej inwestycji (spółka B) złożył odwołanie od tej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ II instancji (samorządowe kolegium odwoławcze; SKO) wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja SKO została doręczona w drodze przesyłki listowej inwestorowi (spółce A). Ponadto, o wydaniu decyzji zawiadomiono strony w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń SKO (co nastąpiło 7 września 2017 r.), a także na tablicy ogłoszeń organu I instancji (urzędu miasta) – w dniu 13 września 2017 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu miasta – również 13 września 2017 r.
W dniu 20 września 2017 r. oponent inwestycji (spółka B) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji SKO. WSA wydał jednak postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu spółki B. WSA zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie dokonywanie przez organy administracji czynności procesowych – w tym doręczane decyzji – następowało na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (KPA). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.
WSA zwrócił uwagę, że w analizowanej sprawie doręczenie decyzji do inwestora nastąpiło poprzez operatora pocztowego, natomiast pozostałe strony zostały zawiadomione przez obwieszczenie. Obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone 7 września 2017 r. na tablicy ogłoszeń SKO, oraz dwukrotnie 13 września 2017 r. – na tablicy ogłoszeń organu I instancji (urzędu miasta) oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego organu.
Zdaniem WSA od ostatniej z tych dat (13 września) należy liczyć bieg terminu 14 dni, z upływem którego (stosownie do cytowanego art. 49 KPA) należy przyjąć, że doszło do skutecznego zawiadomienia o wydaniu decyzji. Tym samym, w ocenie WSA, spółka B skutecznie o wydaniu decyzji została zawiadomiona w dniu 27 września 2017 r. Ponieważ spółka ta złożyła sprzeciw od decyzji SKO już w dniu 20 września 2017 r., złożenie sprzeciwu nastąpiło przedwcześnie. W konsekwencji WSA uznał, że wniesieniu sprzeciwu było niedopuszczalne (stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64c § 1 i art. 64b § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uzasadniało to odrzucenie sprzeciwu spółki B.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka B. Złożyła ona skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (NSA). Zdaniem skarżącej spółki WSA błędnie przyjął, że niedopuszczalne było złożenie sprzeciwu od decyzji po jej ogłoszeniu, lecz przed upływem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 49 KPA. W ocenie skarżącej, należy wziąć pod uwagę art. 110 § 1 KPA, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, chyba że kodeks stanowi inaczej. Zdaniem skarżącej spółki, w świetle tego przepisu odrzucenie sprzeciwu z powodu jego przedwczesności w takim przypadku jest skutkiem zbyt rygorystycznym dla strony.
NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone postanowienie WSA. NSA zwrócił uwagę, że przewidziana w art. 49 KPA forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem nadzwyczajnym, stanowiącym odstępstwo od zwykłego doręczenia decyzji indywidualnie – poprzez operatora pocztowego. Zdaniem NSA z przepisu art. 49 wynika, że z upływem 14-dniowego terminu uważa się, iż skutecznie dokonano doręczenia decyzji. Jednak – inaczej niż w przypadku, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – cytowany przepis określa najpóźniejszą datę, w której czynność została dokonana, tj. w analizowanym przypadku – decyzja uważana jest za doręczoną. Jeżeli jednak środek zaskarżenia od decyzji (tu: sprzeciw) wniesiony jest przed upływem tego 14-dniowego terminu, to, o ile decyzja weszła do obrotu prawnego, jego wniesienie nie jest niedopuszczalne (sprzeciw nie jest przedwczesny). Zdaniem NSA, wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego (zgodnego z prawem) doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata.
sygnatura akt: akt II OSK 364/18
Komentarz eksperta
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowane orzeczenie NSA dotyczy szczególnego uprawnienia organu w zakresie zawiadamiania o wydaniu decyzji administracyjnej, wynikającego z art. 49 KPA. Przewidziany w tym przepisie sposób zawiadamiania o wydaniu decyzji (lub o innych czynnościach procesowych) zawiera swego rodzaju fikcję prawną. Fikcja ta zakłada, że doręczenie „uważa się za dokonane" po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji. Innymi słowy, w takim przypadku przyjmuje się (mimo że sama decyzja faktycznie nie jest doręczana), że po upływie ww. 14-dniowego terminu strona postępowania została skutecznie zawiadomiona o wydaniu decyzji (decyzję jej „doręczono"). Jak nietrudno zauważyć, takie zawiadomienie (doręczenie) w istotnie mniejszym stopniu chroni strony postępowania aniżeli w przypadku, gdy doręczenie decyzji dokonywane jest osobiście (za pośrednictwem operatora pocztowego). Dlatego też przepisy uprawniają organy do zastosowania tej formy doręczenia jedynie w tych postępowaniach, w których przepis szczególny wyraźnie na to wskazuje. W realiach omawianej sprawie takim przepisem był art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.