Spółka, budująca hotel czterogwiazdkowy w centrum Gdańsku chciała mieć na wyłączność dla gości dwa miejsca postojowe przed wejściem do hotelu. Zwróciła się w tej sprawie do urzędu miasta, ale usłyszała: nie. Postanowiła więc się odwołać i wygrała, ale tylko połowicznie. Sąd doszukał się jedynie uchybień proceduralnych.
To deptak a nie droga
Spółka wniosła skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Tłumaczyła w niej, że prezydent miasta nie ma racji. Ulica przy której mieści się hotel nie jest ciągiem pieszym, ale drogą publiczną. Świadczy o tym zezwolenie na budowę hotelu. W związku z tym jest przeznaczona zarówno dla samochodów, jak i pieszych. Wydając pozwolenie na budowę hotelu, prezydent miasta miał świadomość, że czterogwiazdkowy hotel musi zapewniać miejsce parkingowe zlokalizowane tuż przy wejściu do hotelu.
Prezydent miasta nie wziął również pod uwagę, że gośćmi hotelu są również niepełnosprawni, którzy powinny mieć możliwość zaparkowania samochodu tuż przed wejściem do budynku. Wydzielone miejsce parkingowe w rejonie skrzyżowania nie spełnia tego wymogu.
SKO doszło jednak do wniosku, że prezydent miasta słusznie odmówił zgody na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie jest odstępstwem od wyjątku i można je wydać w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Chodzi o bezpieczeństwo ruchu drogowego.
W tym konkretnym wypadku do zajęcia pasa drogowego pod miejsce postojowe dla samochodów miało dojść w pasie drogi, na której ruch samochodowy jest zabroniony. Mogą jeździć po niej tylko rowery. Jest to typowy deptak. Świadczy o tym znak B-16 znajdujący się przy skrzyżowaniu ulic.
Z tego powodu zdaniem SKO nie można wydać zezwolenia na lokalizację miejsc postojowych, ponieważ byłoby to sprzeczne z obowiązującym zakazem. SKO przyznało, że sporna ulica ma charakter publiczny, jednak może być przez zarządcę drogi wyłączona z ruchu samochodowego. Dopiero zmiana organizacji ruchu polegająca na otwarciu drogi dla ruchu samochodowego może spowodować wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Jednak miejsca mają być
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji, tj. prezydenta i SKO. Sąd przyznał jej rację. Doszedł do wniosku, że decyzje naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
WSA tłumaczył, że podstawą decyzji była ustawa o drogach publicznych, regulująca kwestie związane z korzystaniem i zarządzaniem drogami publicznymi.
Art. 39 ust. 1 tej ustawy zawiera zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności nie wolno w pasie lokalizować obiektów budowlanych, umieszczać urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Z kolei art. 40 mówi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Takie zezwolenie dotyczy m.in.: prowadzenia robót, umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, obiektów budowlanych oraz reklam.
Według WSA prezydent ma rację, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odstąpienie od zakazu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. A skoro stanowi wyjątek od zasady nie może być interpretowane rozszerzająco.
Decyzja uznaniowa
W tej konkretnie sprawie prezydent miasta może wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego lub jej odmówić. Jest to bowiem decyzja uznaniowa, ale nie jest dowolna.
Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia.
Skarżąca spółka wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu korzystania z dwóch zastrzeżonych miejsc postojowych tzw. „kopert" (w tym jednego miejsca dla osoby niepełnosprawnej). Miejsca postojowe miały być umiejscowione na wysokości wejścia głównego.
W tej konkretnie sprawie nikt nie kwestionował, że wnioskowane przez skarżącą spółkę zajęcie pasa drogowego powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów (pieszych).
Jednak na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżąca spółka nie została wezwana do przedłożenia zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, SKO zaakceptował wadliwe postępowanie prezydenta miasta.
Projekt organizacji ruchu jest nie tylko obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie zezwolenie zajęcia pasa drogowego. To na jego podstawie oraz planu sytuacyjnego prezydent miasta może rozważyć, czy ze względów bezpieczeństwa jest możliwe wydanie decyzji uwzględniającej wniosek.
Kwestie dotyczące zatwierdzania projektów organizacji ruchu reguluje rozporządzenie ministra infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzaniem. W § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia zdefiniowano pojęcia organizacji ruchu oraz projektu organizacji ruchu. Uznano, że jest to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem, a jest nim prezydent miasta.
Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu.
Tymczasem prezydent miasta zwracał się o opinię do Działu Inżynierii Ruchu Zespołu ds. Zarządzania Ruchem Wydziału Gospodarki Komunalnej UM, a ten negatywnie zaopiniował możliwość wyznaczenia miejsc zastrzeżonego postoju. Następnie powołując się na opinię, prezydent miasta i SKO, nie wyjaśnili jednak, jaki charakter dowodowy jej przypisują.
Zdaniem WSA opinia nie może być utożsamiana z zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu, a zwłaszcza sanować jego braku. Prezydent zaniechał wezwanie spółki o uzupełnienie wniosku o projekt organizacji ruchu.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 lutego 2019 r.
Sygnatura akt: III SA/Gd 803/18
