Błędne decyzje mogą urzędników drogo kosztować. Zasady ponoszenia przez nich odpowiedzialności z tego tytułu reguluje ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (dalej ustawa o odpowiedzialności). Zgodnie z ustawą odpowiedzialność taka powstaje, gdy:

- na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny (m.in. Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego) odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;

- rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;

- rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone zgodnie z art. 6 ustawy.

A zatem jednym z podstawowych warunków stosowania ustawy jest wymóg, aby naruszenie prawa, którego dopuścił się urzędnik było rażące. Ustawa nie definiuje jednak tego pojęcia. W art. 2 ust 2 ustawy o odpowiedzialności wskazano tylko, że ilekroć w ustawie jest mowa o wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, należy przez to rozumieć również wykonywanie władzy publicznej bez podstawy prawnej.

Ustawodawca skonstruował za to swoisty katalog decyzji, orzeczeń itp. organów administracji i sądów, które mają potwierdzać, że do takiego naruszenia doszło, czyli, że zaskarżone czynności organów administracji zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej >patrz ramka.

Stwierdzenie nieważności decyzji

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została:

- z naruszeniem przepisów o właściwości;

- bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie (na podstawie identycznych przesłanek) organ podatkowy rozstrzyga o nieważności decyzji ostatecznej na podstawie at. 247 § 1 pkt 1-3 Ordynacji podatkowej. Przy czym jak wskazał NSA w wyroku z 9 września 1998 r. II SA 1249/97) z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

W orzecznictwie przyjmuje się, zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Ważne!

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Bez podstawy

Brak podstawy prawnej oznacza natomiast, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z 28 maja 2015 r. I FSK 482/14, wyrok WSA w Łodzi z 20 lipca 2016 r. I SA/Łd 160/16). Przy czym powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeżeli wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym (wyrok WSA w Łodzi z 26 października 2017 r. II SA/Łd 611/17).

Przyznanie się do błędu

Stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej prawo o postępowaniu) jest kolejnym orzeczeniem potwierdzającym, że do takiego naruszenia w rozumieniu ustawy o odpowiedzialności doszło. Chodzi tu o sytuacje, w której organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględnia skargę w całości stwierdzając, że działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał WSA w Warszawie (wyrok z 21 października 2009 r. VII SA/Wa 1185/09) art. 54 § 3 prawa o postępowaniu, umożliwia organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd, przy czym w ramach tej kompetencji organ musi uwzględnić skargę w całości, tj. orzec zgodnie z treścią żądania strony zawartego w skardze. Podobnie uznał NSA w postanowieniu z 11 maja 2011 r. (II OZ 401/11) dodając jeszcze, że odnośnie skargi na bezczynność organu uwzględnienie skargi oznacza podjęcie przez organ określonej czynności lub wydanie stosownego aktu.

Gdy nieważność stwierdza sąd

Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy mamy także do czynienia w sytuacji wydania prawomocnego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu w związku z:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wówczas, gdy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa >patrz wyżej lub w innych przepisach.

- art. 247 § 1 pkt 2 albo 3 Ordynacji podatkowej, tj. sytuacja, kiedy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, gdy decyzja ostateczna lub postanowienie zostały wydane bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

W razie bezczynności i przewlekłości

Do stwierdzenia rażącego naruszenia praw dojść może także na podstawie art. 37 kpa. Chodzi tu o sytuacje, gdy w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (bezczynność) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) strona wniesie ponaglenie. A organ je rozpatrujący wyda postanowienie, w którym wskaże, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie jest w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej, gdzie organ podatkowy uznając ponaglenie złożone przez stronę za zasadne stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czy też w przypadku:

- prawomocnego stwierdzenia przez sąd administracyjny, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania były wynikiem rażącego naruszenia prawa, na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 ustawy o postępowaniu;

- prawomocnego stwierdzenie przez sąd powszechny, że niewydanie decyzji przez organ rentowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 47714 § 3 kodeksu postępowania cywilnego.

Naruszenie musi być stwierdzone

Jak widać, warunkiem uznania, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ustawy o odpowiedzialności miało miejsce jest nie tylko stwierdzenie przez organ administracji lub sąd, że doszło do jednej z wymienionych nieprawidłowości, lecz także, że wiązała się ona z rażącym naruszeniem prawa lub z działaniem bez podstawy prawnej. Podobnie jest w przypadku dwóch ostatnich orzeczeń z zamkniętego katalogu rozstrzygnięć stwierdzających rażące naruszenie prawa zarówno tych wydanych w ramach autokontroli przez prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jak i tych wydanych przez sąd ochrony konkurencji i konsumentów, który uwzględniając odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka, co do istoty sprawy stwierdzając jednocześnie, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

podstawa prawna: Art. 2, art. 5-6 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 1169)

podstawa prawna: Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1369 ze zm.)

Rażące naruszenie prawa

Przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć:

- wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 lub art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa);

- wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie art. 247 § 1 pkt 2 albo pkt 3 lub art. 247 § 1 pkt 2 albo pkt 3, w związku z art. 219 Ordynacji podatkowej;

- stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej prawo o postępowaniu);

- wydanie prawomocnego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

- wydanie prawomocnego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu w związku z art. 247 § 1 pkt 2 albo 3 Ordynacji podatkowej;

- stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 2 kpa;

- stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej;

- prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 prawa o postępowaniu;

- prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47714 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpc);

- prawomocne stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47931a § 3 kpc;

- ostateczne stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 81 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Czy prokurator wszczyna postępowanie z urzędu?

- Na mocy prawomocnego wyroku sądu urząd został zobowiązany do zapłaty wysokiego odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaną decyzją. Czy kierownik urzędu decyduje, kto personalnie jest odpowiedzialny za jej wydanie?

Nie. Zgodnie z art.7 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych w terminie 14 dni od dnia wypłaty tego odszkodowania, kierownik podmiotu odpowiedzialnego, który wypłacił odszkodowanie, albo kierownik jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, która wypłaciła odszkodowanie, składa do prokuratora okręgowego właściwego ze względu na siedzibę podmiotu odpowiedzialnego wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Do wniosku tego załącza:

- dowód wypłaty odszkodowania i stanowiące podstawę tej wypłaty orzeczenie lub ugodę;

- rozstrzygnięcie stwierdzające rażące naruszenie prawa oraz uwierzytelnione kopie posiadanych akt postępowania sądowego lub administracyjnego, w którym zostało wydane to rozstrzygnięcie.

I to prokurator okręgowy przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia przesłanek uzasadniających wytoczenie na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa. Do przeprowadzenia tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 69 ustawy Prawo o prokuraturze. A zatem postępowanie to nie jest wszczynane z urzędu, ale wyłącznie na wniosek kierownika podmiotu odpowiedzialnego, który wypłacił odszkodowanie (np. dyrektora generalnego), albo kierownika jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, która wypłaciła odszkodowanie.

Jeśli w wyniku postępowania wyjaśniającego okaże się, że są podstawy do wytoczenia przeciwko konkretnemu urzędnikowi powództwa prokurator przed jego wytoczeniem wzywa go na piśmie do dobrowolnego spełnienia świadczenia w określonym terminie, nie krótszym jednak niż 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

Tym świadczeniem jest równowartość odszkodowania wypłaconego wcześniej przez podmiot odpowiedzialny. Górną granicę tego świadczenia wyznacza art. 9 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności. Wynosi ona, co do zasady dwunastokrotność miesięcznego wynagrodzenia przysługującego urzędnikowi, chyba, że urzędnikowi temu zostanie postawiony zarzut winy umyślnej – wtedy świadczenie stanowi równowartość pełnej wysokości wypłaconego odszkodowania (art. 9 ust. 4 ustawy o odpowiedzialności).

Dopiero, jeśli urzędnik nie zastosuje się do wezwania, czyli po bezskutecznym upływie terminu spełnienia świadczenia, prokurator wytacza przeciwko niemu powództwo na rzecz podmiotu odpowiedzialnego. Postępowanie sądowe w sprawie o odszkodowanie toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

podstawa prawna: art. 7-8 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 1169)

podstawa prawna: art. 69 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1767 ze zm.)

Czy zapłatą może być obarczonych więcej osób?

- Rzadko zdarza się, aby za powzięcie określonej decyzji odpowiadała tylko jedna osoba. Jak zatem rozkłada się odpowiedzialność urzędników, jeśli rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem kilku z nich? Czy każdy z urzędników poniesie odpowiedzialność na takich samych zasadach?

Tak. Jeżeli kilku urzędników ponosi winę za działania lub zaniechania, w wyniku, którego doszło do rażącego naruszenia prawa każdy z nich ponosi odpowiedzialność stosownie do przyczynienia się do rażącego naruszenia prawa i stopnia winy. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie stopnia winy i przyczynienia się poszczególnych funkcjonariuszy publicznych do rażącego naruszenia prawa, odpowiadają oni w częściach równych.

Przy czym każdy z nich ponosi odpowiedzialność do kwoty dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia, jeśli do danego działania lub zaniechania doszło z winy nieumyślnej. Jeżeli natomiast kilku urzędników dopuściło się takiego działania lub zaniechania z winy umyślnej, za szkodę odpowiadają oni solidarnie.

Wynagrodzenie, które służy do ustalenia górnej granicy odpowiedzialności określa się na dzień działania lub na koniec okresu zaniechania, które spowodowało rażące naruszenie prawa. W przypadku, gdy stosownie do tej zasady wynagrodzenie może być określone w różnej wysokości, przyjmuje się wysokość najwyższą. Jeżeli natomiast ustalenie wynagrodzenia według zasad określonych powyżej nie jest możliwe, wynagrodzenie przysługujące urzędnikowi określa się na dzień stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. A jeżeli w tym dniu osobie odpowiedzialnej nie przysługuje już wynagrodzenie, jako funkcjonariuszowi publicznemu, wynagrodzenie określa się na ostatni dzień, w którym jej ono przysługiwało.

podstawa prawna: Art.8-9 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 1169)