W ostatnich latach można zaobserwować tendencję urzędniczą do – nieznajdującego oparcia w przepisach – ograniczania praw stron postępowania administracyjnego. Chodzi tu o uniemożliwianie dostępu do akt sprawy ze względu na rzekome zakazy i ograniczenia wynikające z konieczności:

? ochrony danych osobowych (w tym zakresie skala zjawiska nasiliła się po wejściu w życie RODO) oraz

? ochrony praw autorskich.

Czytaj także: Dwa odrębne tryby różnicują dostęp do akt sprawy

Nieprawidłowości dotyczą często takich procedur, jak uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, udzielenie pozwolenia na budowę czy też dotyczących samowoli budowlanej i polegają chociażby na zabronieniu przez urzędnika wykonania fotokopii tych części dokumentów, które zawierają adresy stron bądź na odmowie uzyskania kserokopii projektu budowlanego. Ale czy regulacje prawne z zakresu ochrony danych osobowych oraz prawa autorskiego zawierają przepisy, które uzasadniają ograniczenie dostępu do akt sprawy postępowania?

Szeroki zakres prawa strony

Zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego („KPA"), strona danego postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że regulacja ta ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W szczególności strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy (wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r, sygn. akt I OSK 265/12). Opisywane uprawnienie strony może zostać ograniczone wyłącznie w przypadku dostępu do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności „tajne" lub „ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 KPA). Są to więc przypadki o charakterze wyjątkowym i nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Jak zatem wskazano powyżej, zapewnienie stronie jak najpełniejszego dostępu do akt stanowi realizację jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 KPA). Skoro przepis art. 73 KPA stanowi gwarancję realizacji zasady czynnego udziału stron, to w konsekwencji przeprowadzenie postępowania z naruszeniem prawa dostępu do akt sprawy uznać należy za złamanie zasady wyrażonej art. 10 § 1 KPA (wyrok WSA w Opolu z 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 225/06).

Co istotne, przepisy KPA nakazują organowi administracji każdorazowo wydać postanowienie jeżeli odmawia on umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Na tego rodzaju postanowienie przysługuje stronie, zgodnie z art. 74 § 2 KPA, zażalenie. W praktyce jednak opisane wyżej formalne rozstrzygnięcie nie jest zazwyczaj wydawane, a odmowa dostępu do akt wynika z arbitralnego stanowiska pracownika organu, który „wrażliwych" w jego ocenie fragmentów akt stronie po prostu nie udostępnia.

Ochrona danych osobowych

Niewątpliwie prowadzący postępowanie organ administracji jest administratorem danych w rozumieniu ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (RODO), w związku z czym zobowiązany jest on stosować przepisy tego aktu prawnego przy przetwarzaniu, a więc i udostępnianiu danych osobowych. Należy jednak podkreślić, że ani RODO ani ustawa z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (DzU poz. 1000 ze zm.) nie zawierają regulacji o charakterze szczególnym wobec KPA, które wyłączałyby stosowanie wymienionych wcześniej przepisów procedury administracyjnej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c RODO, przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Ten właśnie przepis jest podstawą przetwarzania danych osobowych przez organ administracji publicznej. Poprzedzająca RODO dyrektywa 95/46/WE w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych zawierała tożsamą regulację, mówiącą o „przetwarzaniu danych koniecznym dla wykonania zobowiązania prawnego, któremu administrator danych podlega" (Art. 7 lit. c). Implementując w/w dyrektywę, wskazano z kolei w nieobowiązującej już ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Należy zauważyć, że zakresy z art. 6 ust. 1 lit. c RODO (dotyczącego obowiązku prawnego) oraz art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (dotyczył uprawnienia i obowiązku wynikającego z przepisów prawa – ujęcie szersze) pokrywają się. W konsekwencji w obecnym stanie prawnym w dalszym ciągu zachowuje aktualność wytworzony w orzecznictwie oraz doktrynie na tle poprzednio obowiązujących przepisów pogląd, w myśl którego pomimo braku w przepisach KPA upoważnienia do przetwarzania danych osobowych, noszącego cechy upoważnienia o charakterze generalnym, należy przyjąć, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach KPA. Takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie dawniej temu pojęciu nadawał przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a obecnie czyni to art. 6 ust. 1 lit. c RODO, i jako takie jest działaniem dopuszczalnym. W postępowaniu administracyjnym rolę przepisów przyznających uprawnienie do przetwarzania danych osobowych spełniają przepisy proceduralne KPA (wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 268/11; P. Litwiński, Ochrona danych osobowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 150). Przepisem tym będzie także art. 73 KPA, który jest podstawą uprawnienia strony postępowania do zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej. Wskazanemu uprawnieniu, odpowiada także ustawowy obowiązek organu administracji publicznej do udostępnienia stronie tych akt (wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 49/14).

Aktualność powyższego stanowiska potwierdził sam ustawodawca uchwalając ustawę z 21 lutego 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (DzU poz. 730). Podstawowym celem ustawy jest dostosowanie polskiego porządku prawnego do RODO. W uzasadnieniu projektu ustawy trafnie wskazano, że przedmiotem postępowań uregulowanych w KPA nie jest ochrona danych osobowych, lecz realizacja obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej w postaci wydania decyzji administracyjnej. Choć w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny przestrzegać przepisów dotyczących ochrony danych osobowych, to realizacja tych obowiązków nie stanowi głównego celu i przedmiotu postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że ustawa wdrożeniowa nie wprowadza do KPA przepisów, które ograniczałyby prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym ze względu na ochronę danych osobowych. Jedynym drobnym wyjątkiem jest nowy art. 73 § 1b KPA, stanowiący, że w niektórych szczególnych przypadkach wszczęcia albo wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jej uchylenia albo zmiany na skutek skarg z Działu VIII KPA wgląd w akta sprawy następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę. A contrario, w innych sytuacjach odmowa wglądu w dane osobowe stron postępowania jest nieuzasadnione.

Prawo strony wglądu do akt postępowania administracyjnego wynika z zasady jawności i nie wymaga uprzedniego uzyskania zgody innych stron na przetwarzanie ich danych osobowych przez organ administracji w ramach prowadzonej procedury, w tym również na udostępnienie ich (np. adresu zamieszkania w przypadku osób fizycznych) pozostałym stronom. Oznacza to chociażby, że osoba będąca stroną postępowania administracyjnego nie może skutecznie zastrzec, aby jej dane osobowe znajdujące się w aktach sprawy nie były udostępniane innym stronom tego postępowania. Jak podkreślał jeszcze generalny inspektor ochrony danych osobowych (obecnie organem właściwym w zakresie ochrony danych osobowych jest prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych), przepisy KPA nie przewidują możliwości utajnienia adresu podanego przez stronę postępowania administracyjnego, jak również trybu wyłączania z akt jakichkolwiek dokumentów ze względu na zastrzeżenie adresu, czy innych danych. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zatem zobowiązany zapewnić wszystkim jego stronom możliwość czynnego w nim udziału, co wiąże się m.in. z koniecznością umożliwienia stronom zapoznania się ze wszystkimi dokumentami związanymi ze sprawą, a więc także z danymi osobowymi stron (https://www.giodo.gov.pl/452/id_art/ 2165/j/pl).

Ważne

Udostępnienie akt sprawy stronie postepowania powinno nastąpić w pełnym zakresie, bez pomijania takich danych jak dane adresowe stron i ich pełnomocników zawarte w tzw. rozdzielniku, numery ksiąg wieczystych itp. Raz jeszcze należy podkreślić, że prawo dostępu do akt sprawy ujmowane jest bardzo szeroko i obejmuje uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich pism, opinii, protokołów, dokumentów i innych materiałów znajdujących się w aktach (wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 793/07). W praktyce zablokowanie możliwości zapoznania się z danymi adresowymi stron może przykładowo uniemożliwić inwestorowi weryfikację prawidłowości ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany obszaru oddziaływania inwestycji, co niewątpliwie ma znaczenie dla wyniku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Ochrona praw autorskich

W aktach sprawy znajdują się często różnego rodzaju opracowania, które kwalifikować należy jako utwory w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 2339 ze zm.; „PrAutU"). Utworem jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia. Ustawa ta wymienia przy tym wprost utwory architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne jako przedmiot prawa autorskiego. Typowym przykładem takiego utworu w przypadku postępowań administracyjnych z zakresu prawa budowlanego jest projekt budowlany. W praktyce procedowania przez organy administracji zdarzają się przypadki, kiedy to osoba prowadząca sprawę nie chce udostępnić tego typu opracowań i umożliwić np. wykonania ich fotokopii, powołując się na zakazy wynikające rzekomo z ochrony prawnoautorskiej i istnienie swego rodzaju „tajemnicy autorskiej". Jest to działanie niezgodne z prawem, ponieważ żadne postanowienie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie wyłącza regulacji KPA, w tym zwłaszcza stosowania art. 73 § 1 KPA.

Powyższa problematyka była przedmiotem rozważań orzeczniczych, które doprowadziły sądy administracyjne do trafnej konkluzji, zgodnie z którą udostępnienie projektu budowlanego przez organ nie powoduje wystąpienia sytuacji naruszenia praw autorskich. Jak się wskazuje, „Projekt budowlany należy do kategorii utworów architektonicznych (...) i jako taki jest przedmiotem prawa autorskiego. Twórcom przysługują autorskie prawa osobiste oraz autorskie prawa majątkowe, mające charakter cywilnych praw podmiotowych, których ochrona należy do kompetencji uprawnionego podmiotu, a nie organu administracji publicznej. Udostępnienia akt nie można uznać za sposób rozpowszechniania projektu budowlanego jako utworu. Pamiętać nadto należy, iż generalna zasada zawarta w przepisie art. 23 ust. 1 prawa autorskiego, że bez zezwolenia twórcy wolno nieodpłatnie korzystać z już rozpowszechnionego utworu w zakresie własnego użytku osobistego doznaje wyłączenia odnośnie projektów – przepis art. 23 ust. 1 nie upoważnia do budowania według cudzego utworu architektonicznego i architektoniczno-urbanistycznego (art. 23 ust. 1 zdanie 2 ustawy). A zatem udostępnienie projektu budowlanego, jako części akt sprawy administracyjnej, nie narusza ani praw osobistych, ani majątkowych twórcy projektu, nie uprawnia bowiem strony której projekt udostępniono do jego wykorzystania dla celów innych niż cele procesowe (zaznajamianie się z materiałem sprawy). O fakcie udostępnienia projektu budowlanego organ administracji publicznej może uczynić wzmiankę na projekcie, winien to również odnotować w aktach sprawy. Nie może jednak odmówić udostępnienia projektu poprzez wykonanie uwierzytelnionych kopii lub samodzielne wykonanie kopii (w zależności od treści żądania) przez stronę, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 73 K.p.a." (wyrok WSA w Białymstoku z 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 122/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 537/13).

Co więcej, stosownie do art. 332 PrAutU, dozwolonym użytkiem jest m.in. korzystanie z utworów na potrzeby postępowań administracyjnych. Przepis ten dotyczy zarówno organów prowadzących dane postępowanie, jak również jego stron oraz uczestników (R. Sarbiński (red.), M. Siciarek (red.), Prawo autorskie. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el, komentarz do art. 332, teza 5). Oznacza to, że jeśli dane opracowanie zostało włączone do akt sprawy to podlega ono udostępnieniu. Dozwolone jest zatem sporządzenie kopii utworu (projektu budowlanego) na potrzeby postępowania administracyjnego niezależnie od tego, czy kopię wykonuje organ administracyjny lub sądowy, czy strona postępowania. W art. 332 PrAutU chodzi o wszelkie rodzaje utworów, z którymi konieczne jest zaznajomienie się w celach określonych w tym przepisie (wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1822/12).Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby prowadzić do uniemożliwienia przedstawienia danej stronie stanowiska, np. poprzez zakwestionowanie prawidłowości przedstawionych organowi do zatwierdzenia rozwiązań projektowych.

Podsumowanie

Rosnąca świadomość prawna urzędników jest co do zasady zjawiskiem pozytywnym. W niektórych przypadkach jednak fałszywie rozumiana troska o ochronę danych osobowych czy też praw autorskich skutkuje przyjęciem interpretacji przepisów, która prowadzi do ograniczania praw strony postępowania administracyjnego. Jak wykazano powyżej, przepisy z zakresu danych osobowych oraz praw autorskich nie stanowią regulacji szczególnej wobec KPA. W konsekwencji nie mogą one być skuteczną podstawą odmowy dostępu do akt sprawy, a wykazanie przez stronę nieprawidłowości w tym zakresie może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego z naruszeniem procedury.

Wojciech Grecki adwokat, wspólnik w Grecki & Okoń Kancelaria Prawna

Podstawa prawna:Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 2096)

Rozporządzenie 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 119 4 maja 2016)

Ustawa z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 2339 ze zm.)

Ustawa z 21 lutego 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (DzU poz. 730)