Grzegorz Makowski o dostępie do informacji publicznej o radzie ministrów

Niedawno znajomy zwrócił mi uwagę na interesującą kwestię. Dobrze jest mianowicie wiedzieć, co robi minister – odpowiedzialny wszak bezpośrednio za bieg wielu istotnych spraw w kraju. Obywatele powinni mieć choćby wgląd w jego kalendarz spotkań. Ministrowie zyskaliby dzięki temu jeszcze jedno narzędzie komunikowania się z opinią publiczną. Obywatele natomiast oprócz zyskania dostępu do cennej wiedzy być może nieco mniej narzekaliby na to, że politycy „jak zwykle nic nie robią".

Publikowanie kalendarzy miałoby też pewien walor środka prewencji. Jakiś wścibski dziennikarz mógłby oto zechcieć skonfrontować zawarte w nim informacje z faktami. Mógłby przy tym odkryć na przykład, że minister próbuje ukryć spotkania z lobbystami. Nie jest to wydumany problem. Jakiś czas temu z rządu musiał odejść generał Waldemar Skrzypczak, wiceminister obrony, któremu wypominano, że spotykał się w niejasnych okolicznościach z izraelskim lobbystą. Ileż mniej kontrowersyjne byłyby te relacje, gdyby minister Skrzypczak spotykał się z nim tylko w ministerstwie, a spotkania wpisywał w publicznie dostępnym kalendarzu. Krótko mówiąc, pożytków mądrej otwartości jest wiele, a publikowanie kalendarzy ministrów w biuletynach informacji publicznej pożytki by te zwielokrotniło. Nie to jednak jest najciekawsze w naszej opowieści o kalendarzach.

Najbardziej interesujące jest to, że kalendarze osób pełniących funkcje ministerialne, które są tajne w ramach funkcjonowania polskiego rządu, okazują się jawne, a wręcz powszechnie dostępne, gdy osoby te zmieniają środowisko pracy. W 2014 r. mojemu znajomemu nie udało się na przykład uzyskać dostępu do kalendarza spotkań minister Bieńkowskiej, ale w tym samym roku kalendarz komisarz Bieńkowskiej można było obejrzeć na stronach Komisji Europejskiej. Jaki jest wniosek z tej historii?

Rzecz polega przede wszystkim na wymaganiach stawianych politykom i urzędnikom. Brukselska biurokracja, cokolwiek o niej mówić, po prostu operuje według nieco wyższych standardów niż nasza rodzima. To jest też kwestia przywództwa politycznego i decyzji, według jakich wartości i pryncypiów ma funkcjonować określona instytucja. Brukselscy politycy i podległe im instytucje chcą być po prostu bardziej otwarci na obywateli.

Drzwi powinny być otwarte

W Polsce mamy problem z otwartością instytucji publicznych. Przy czym otwartość rozumiemy szeroko. Jako umiejętności instytucji rządowych i ich kierownictwa politycznego przekazywania obywatelom możliwie wielu informacji o swoich działaniach. Nie tylko adresów i telefonów, ale wszelkich dokumentów opisujących ich funkcjonowanie (projektów ustaw, rozporządzeń, zarządzeń, regulaminów, uchwał itp.) oraz zasobów (baz, rejestrów, ekspertyz itp.). Ale to nie wszystko. Otwartość to również umiejętność instytucji aktywnego włączania obywateli w podejmowanie decyzji (projektowanie aktów prawnych, planów, strategii itd.). To umiejętność organizowania i prowadzenia konsultacji. W końcu otwartość to też działanie w sposób transparentny, zgodny z prawem, w sposób, który ogranicza możliwość powstawania korupcji i innych nadużyć władzy, konfliktu interesów, zdolność do prawidłowej organizacji lobbingu w tej czy innej instytucji.

Tak szeroko rozumiana otwartość, choć brzmi nieco abstrakcyjnie, jest obecna od lat w administracjach zachodnich państw. Jest też aktywnie propagowana w międzyrządowej inicjatywie Partnerstwo na rzecz Otwartych Rządów (Open Government Partnership – OGP) powołanej do życia w 2011 r. przy okazji sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ. To klub 65 państw, które podejmują wspólne działania na rzecz polepszenia jakości funkcjonowania instytucji publicznych. Działania OGP są też wspierane przez setki organizacji pozarządowych na całym świecie. W Polsce jest to Koalicja na rzecz Otwartego Rządu skupiająca 15 fundacji i stowarzyszeń. Stoi ona przed nie lada wyzwaniem, ponieważ Polski nie ma w OGP.

Fikcyjne partnerstwo

Brak zaangażowania Polski w OGP jest o tyle zaskakujący, że choć w tej kwestii mamy już pewne osiągnięcia i mielibyśmy się czym podzielić z innymi państwami, to otwartość rządu w wielu aspektach wciąż pozostaje problemem. Zarówno – jak pokazuje historia kalendarza przytoczona na wstępie – w sensie sposobu funkcjonowania instytucji publicznych, jak i przywództwa politycznego, które najwyraźniej, niestety, idei otwartości nie sprzyja. A brak dostępu do kalendarzy ministrów to zaledwie wierzchołek góry lodowej.

Obecny rząd nie tylko nie kwapi się do współpracy z innymi państwami w ramach partnerstwa OGP, ale też opornie realizuje własne programy, które mogłyby szeroko pojętą otwartość zwiększyć, takie jak strategia Sprawne Państwo 2020 czy Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji 2014–2019.

Koalicja na rzecz Otwartego Rządu przygotowała ocenę i ranking wszystkich ministerstw i Kancelarii Premiera właśnie pod kątem dostępu do informacji publicznej, otwartości na obywateli w decydowaniu i zdolności do przeciwdziałania korupcji.

Sytuację (na koniec 2014 r.) oceniano na skali od 0% do 100% patrząc na ile poszczególne ministerstwa dysponują rozwiązaniami, które powinny znaleźć się w asortymencie otwartej, dobrze działającej organizacji.

Przyglądano się na przykład czy ministerstwo informuje obywateli, jakie mają prawa, starając się o dostęp do informacji publicznej, albo czy upublicznia rzeczony kalendarz ministra, albo czy dysponuje wewnętrznym regulaminem organizowania konsultacji, czy ma wewnętrzną politykę przeciwdziałania korupcji albo procedury kontaktowania się z lobbystami itd. Takich właśnie kwestii dotyczyło 141 wskaźników. Wynik, jaki osiągnęły polskie instytucje rządowe, nie jest oszałamiający.

Proszę, oto mój kalendarz

Poszczególne ministerstwa wypełniają przeciętnie jedną trzecią wszystkich dość podstawowych wymagań. Resorty najgorzej radzą sobie z organizacją konsultacji publicznych (29 proc.). Najlepiej zaś (co może być pewnym zaskoczeniem) – z przeciwdziałaniem korupcji (44 proc.). Ocena dostępu do informacji publicznej zawiera się między tymi dwoma obszarami (33 proc.). Standardy otwartości w naszym rządzie do pewnego stopnia istnieją, ale są fragmentarycznie i niespójnie.

Weźmy na przykład rozwiązania antykorupcyjne. Większość ministerstw nie ma żadnej wewnętrznej polityki zapobiegania korupcji. Do prymusów należą trzy resorty: gospodarki, spraw wewnętrznych i spraw zagranicznych. Większość ministerstw nie ma też dobrych instrumentów kontrolowania działalności lobbingowej (nie dopełnia na przykład obowiązku bieżącego informowania o działaniach lobbingowych i niedostatecznie informuje lobbystów o przysługujących im prawach i obowiązkach).

Jeśli chodzi o dostęp do informacji publicznej, to warto odnotować dwie kwestie. Po pierwsze, kształt stron internetowych resortów i ich biuletynów publicznych jest niespójny i nieprzejrzysty. To znacznie utrudnia dotarcie do wszelkich informacji o funkcjonowaniu rządu. Po drugie, większości ministerstw nie informuje, w jaki sposób można się odwołać, gdy obywatel spotka się z odmową udzielenia informacji publicznej, jakie środki prawne może wówczas zastosować. Zasoby ministerstw są natomiast udostępniane w sposób wybiórczy i w formatach bardzo utrudniających korzystanie z nich – w formie skanów, PDF i innych zupełnie nieedytowalnych plików.

Co do otwartości procesów decyzyjnych, wart odnotowania jest niemal całkowity brak szkoleń dotyczących konsultacji i komunikowania się z obywatelami oraz dość ubogie wytyczne prowadzenia konsultacji publicznych. Wytyczne takie przyjęła co prawda większość ministerstw, ale już mniej niż połowa zawarła w nich zapisy dotyczące udzielania odpowiedzi na zgłaszane uwagi.

To tylko niektóre z wielu zidentyfikowanych w monitoringu problemów. Ilustrują, jak dużo jest jeszcze do zrobienia na poziomie zupełnie podstawowym, żeby móc powiedzieć, że nasz rząd jest otwarty. Żeby wymienić tylko kilka najważniejszych rzeczy: trzeba przeorganizować i ujednolicić Biuletyny Informacji Publicznej i strony WWW instytucji rządowych (reformy wymaga z resztą cały BIP). Więcej informacji o funkcjonowaniu rządu powinno być udostępnianych proaktywnie na stronach WWW i w BIP instytucji. Administracja rządowa musi się też jeszcze wiele nauczyć, jeśli chodzi o organizację konsultacji publicznych. Ministerstwa potrzebują spójnych polityk antykorupcyjnych. Powinny lepiej chronić osoby sygnalizujące nieprawidłowości i zarządzać relacjami z lobbystami. Do tego pomocne byłyby też zmiany prawne, na przykład przyjęcie specjalnej ustawy o ochronie sygnalistów czy też nowej ustawy o lobbingu.

Rząd, który właśnie kończy kadencję, i jego zaplecze polityczne zrobiły co nieco w tym kierunku. W ostatnich latach powstały na przykład całkiem dobre portale gromadzące informacje o rządowym procesie legislacyjnym czy umożliwiające udział w konsultacjach. Uporządkowano proces konsultacji publicznych na poziomie regulaminu Rady Ministrów. Powstało Centralne Repozytorium Informacji Publicznych. Nie jest więc tak, że jest tylko gorzej. Problem w tym, że zmiany zachodzą zbyt wolno i chaotycznie.