Wybory samorządowe: Trzeba obudzić drzemiącego olbrzyma

Dyskusja o samorządzie w Polsce skupia się na dobrej ocenie wprowadzających go reform oraz na jego zasługach w modernizacji kraju. Ta powszechna zgoda co do sukcesów przysłania jednak rzeczową analizę systemu samorządowego – na ile współczesny jego kształt odpowiada zamiarom autorów reform i czy mamy spójną wizję jego funkcjonowania. Rozstrzygnięcie tych dylematów warto osadzić w kontekście dwóch skrajnych modeli samorządu – naturalistycznej i państwowej. Sprowadzają się one do klasycznego sporu, co jest ważniejsze – jajko czy kura.

Zwolennicy koncepcji naturalistycznej uważają, że gminy nikt nie konstytuuje – wynika ona z potrzeby samoorganizacji lokalnych społeczności. W tym modelu państwo centralne nie narzuca wartości, zachowań i szczegółowych form funkcjonowania – tworzy ramy prawne obligujące mieszkańców do samodzielnego rozstrzygania spraw lokalnych oraz przejmuje tylko te zadania, które nie mogą być sprawnie na tym szczeblu wykonane. To „państwo oddolne", zorientowane terytorialnie, oparte na aktywności obywatelskiej.

Przeciwstawnym podejściem jest koncepcja państwowa – państwo tworzy samorząd jako formę władzy zdecentralizowanej i wyposaża go w odpowiedni zakres kompetencji i obowiązków. W ślad za tym państwo kształtuje wartości i potrzeby obywateli, wprowadza jednolite formy organizacyjne i zasady realizacji zadań. Taki model możemy nazwać „państwem odgórnym", zorientowanym na przenikanie władzy centralnej na szczebel lokalny, wyręczającym obywateli z aktywności.

Stopniowy demontaż

W praktyce mamy zazwyczaj do czynienia z przenikaniem się tych dwóch modeli. Europejska karta samorządu terytorialnego mocno akcentuje zbliżoną do państwa oddolnego zasadę pomocniczości (subsydiarności). Ta wywodząca się z chrześcijańskiej nauki społecznej reguła stanowi, że to społeczności lokalnej powinno się powierzyć zasadniczą częścią spraw publicznych, a przekazać wyższym szczeblom jedynie te zadania, których sprawne wykonywanie przekraczałoby możliwości tej społeczności.

Z drugiej strony nietrudno zidentyfikować ciągoty do resortowego zarządzania, które jest bliższe koncepcji państwa odgórnego. Bardziej autorytarne władze hołdują zasadzie kontrolowania zasobów i instytucji w całym państwie, ograniczając decyzyjność samorządów. W sukurs idą im także biurokraci, zorientowani oportunistycznie na model wykonywania określonych procedur, a nie funkcjonowania w szerzej określonych ramach prawnych.

W przyjętym w 1990 r. ustroju gmin wyraźny akcent położono na aspekt organizacji społecznej. Według definicji prawnej gmina to wspólnota samorządowa (a nie jednostka administracji lokalnej). Polityczny balans między radą a organem wykonawczym, system finansowy oraz organizacja nadzoru nad działalnością zbliżały przyjęty model do koncepcji naturalnej. Jak mawiał prof. Jerzy Regulski, samorząd to nie władza lokalna, wójt czy rada, ale organizacja lokalnej społeczności. Znalazło to odzwierciedlenie w Konstytucji RP, gdzie już w preambule podkreślono zasadę pomocniczości, a w dalszych zapisach rozumie się samorząd jako wspólnotę mieszkańców.

Pomimo ustanowienia takich zasad już od drugiej kadencji samorządu rozpoczął się proces ich stopniowego rozmywania. Reguły działania w szeroko określonych granicach prawa zastępowano szczegółowymi instrukcjami i procedurami. Kwestionowano także kompetencję ogólną gmin, czyli możliwość zajmowania się sprawami, które nie zostały w prawie przypisane innym organom.

Tendencje te zahamowała druga fala reform decentralistycznych i utworzenie samorządów powiatowych oraz wojewódzkich. Rządząca ówcześnie ekipa polityczna zdecydowanie prezentowała postawy zbliżone do tych z przełomu lat 80. i 90. Inne były już jednak uwarunkowania – opozycja oraz przekształcane instytucje nie były już w takiej defensywie jak przed dekadą. Opór przed wdrażanymi zmianami był większy, a także procesy dekompozycji wdrożonej reformy – szybsze.

Na szczeblu powiatowym wdrożono ideę zespolenia administracji, która dawała możliwość wpływu społeczności lokalnych na sposób funkcjonowania służb inspekcji i straży. Bardzo szybko jednak podlegające temu resorty „wyzwalały się" spod tych regulacji, koncentrując decyzyjność w rękach administracji rządowej.

Po drugim etapie reform poza wprowadzeniem bezpośrednich wyborów wójtów nie podejmowano znaczących zmian ustrojowych wzmacniających ideę państwa oddolnego. Dokonywano jedynie niewielkich korekt, uznając, że samorządy mają dużą odporność na dysfunkcje. Dlatego uszczuplano im dochody czy przekazywano kolejne zadania bez odpowiednich środków. Odbywało się to bez głębszej, systemowej wizji.

Nieufność i wrogość

W efekcie system samorządowy jest wewnętrznie niespójny i coraz bardziej odbiega swym kształtem od pierwotnych zamierzeń tzw. ojców założycieli. Przykładowo w zakresie gospodarki komunalnej (wodociągi, mieszkalnictwo) samorządy mają swobodę organizacyjną, ale już usługi społeczne (edukacja, ochrona zdrowia, opieka społeczna, kultura) muszą prowadzić w sztywno określonych formach. Nie wiedzieć czemu resort w Warszawie wie lepiej niż konkretny samorząd, jak organizować na miejscu wykonanie danej usługi.

Dyskusja nad kierunkami ewolucji systemu nie jest wolna od zapędów centralistycznych, zmierzających do utopii kontrolowania całości spraw państwa zza jednego biurka. Po dokonaniach obecnego parlamentu i rządu nie ma wątpliwości, że zmierzają one ku idei państwa odgórnego, skupiającego decyzyjność w jednym silnym centrum. W efekcie mamy do czynienia z selektywnym uszczuplaniem kompetencji samorządu, by skupiać je w kontrolowanych przez rząd agendach. Przykładem jest przejęcie przez ministra środowiska kontroli nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska czy nadzoru nad taryfami wody. Podobnych zmian dokonano w oświacie, przywracając kuratorom decyzyjność w zakresie kształtowania sieci szkół. Generalnie poszerza się resortowe włości i możliwość szafowania darów swym zwolennikom bądź utrudniania życia adwersarzom. Powstrzymane wetem prezydenta zmiany zasad nadzoru finansowego miały dać administracji rządowej przywilej formalnej oceny (i kształtowania opinii) celowości działań poszczególnych włodarzy. Wobec braku zasad takiej oceny dawałoby to rządzącym niezłą pałkę na głowy liderów samorządowych nieidentyfikujących się z przewodnią myślą polityczną.

To nieufne, a czasem wręcz wrogie podejście do samorządów najmocniej chyba uwidoczniło się przy uchwaleniu zmian w ordynacji wyborczej. Nowe przepisy praktycznie wyłączyły samorządy z organizacji tego procesu, co ciekawe, nie obejmując dysfunkcji, które w poprzednich wyborach wypaczyły wyniki. Przy okazji bez żadnej głębszej diagnozy problemu wprowadzono kadencyjność władz, by rozpędzić „zabetonowane lokalne sitwy".

W nurcie wręcz lekceważenia samorządu mieści się nagle ogłoszona decyzja (chciałoby się rzec – bez żadnego trybu) o 20-proc. obniżeniu uposażeń dla posłów i... wynagrodzeń dla samorządowców (wybranych w wyborach bezpośrednich). Miała ona charakter politycznej żonglerki przykrywającej „kryzys dodatkowy" w rządzie.

Te projekty odgrywają rolę wyraźnych sygnałów zdradzających szersze intencje władzy centralnej i jednocześnie słabości systemu samorządowego. Prawda jest bowiem taka, że skoro jeden zdeterminowany minister może doprowadzić do demontażu reform ustrojowych w zakresie władztwa jego resortu, to znaczy, że cała będąca przy władzy ekipa nie traktuje poważnie samorządu jako elementu ustroju państwa i jego konstytucyjnych gwarancji. Raczej jako (docelową?) agendę administracji centralnej. Można zatem zwykłymi ustawami czy wręcz rozporządzeniami zmieniać ustrój. Król jest więc praktycznie nagi, a odzieranie go z szat nie jest wyłączną zasługą ostatniej ekipy rządzącej.

Ta konstatacja zderza się boleśnie z przeświadczeniem, że samorząd jest potęgą i że reforma samorządowa jest najbardziej udaną zmianą systemową po 1989 r. Jak się okazuje, jest ono w dużej mierze deklaratywne, a samorząd, choć jawi się nam jako niewzruszony monolit, może w istocie okazać się zbyt słaby i rozproszony politycznie, by się temu przeciwstawić.

Ciekawe refleksje na ten temat prezentowała już dekadę wcześniej Irena Lipowicz, przestrzegając, że samorząd w majestacie prawa i w warunkach państwa demokratycznego może być „obgryziony do kości" ze wszystkich swoich kompetencji.

Pod dyktando centrali

Niepokój budzi nie to, że formacje polityczne, które zyskują większość parlamentarną, wprowadzają zmiany, ale w jaki sposób to czynią – bez koncepcji ustrojowych, bez rzeczowych uzasadnień i z naruszeniem reguł konstytucyjnych. To, co łączy wszystkie opisane wyżej zmiany, to przyczynkowość i motywacja doraźnych w gruncie rzeczy interesów.

Co prawda w świetle badań sondażowych Polacy wciąż deklarują wysokie przywiązanie do samorządu lokalnego – cieszy się on od lat większym zaufaniem mieszkańców niż administracja rządowa. Wyższe są także oceny jego działalności. To najlepszy dowód, że samorząd się w Polsce zakorzenił. Pomimo tego nie miejmy jednak złudzeń, że tego kapitału nie da się szybko zniweczyć, kreując na przykład przekaz o aferzystach okupujących koryto. I kształtować ustrój samorządu nie wedle interesów mieszkańców, tylko pod dictum interesów władzy centralnej (czyli w formie państwa odgórnego).

Uwidaczniają to kampanie samorządowe, które w medialnych przekazach zorientowane są na interesy partii politycznych. Emocje wzbudza bój o Warszawę, parę innych wielkich miast oraz układ w województwach. Głównym celem jest zajęcie dogodnych pozycji wyjściowych do głównej rozgrywki, jaką mają być wybory parlamentarne. Docelowe wizje systemu samorządowego odgrywają tu zdecydowanie drugorzędną rolę.

Samorząd jest więc jak olbrzym, ale drzemiący i niezdarny. Bez ośrodka, który koordynowałby jego ruchy obronne, będzie bezwiedny wobec obgryzających mu do kości poszczególne członki. Jarosław Gowin użył kiedyś stwierdzenia, że gdyby samorządowcy się zjednoczyli i zdołali mocniej zaistnieć na arenie ogólnopolskiej, to dokonaliby głębokich przeobrażeń kraju. Olbrzym musiałby się jednak przebudzić i wyjść spoza swoich opłotków. ©?