Płażek: Kulawy nabór do samorządu terytorialnego - mechanizm obsadzania stanowisk urzędniczych

Jedną z istotnych dziedzin stwarzających szerokie pole do poprawy funkcjonowania samorządu terytorialnego jest zatrudnienie pracowników samorządowych, zwłaszcza mechanizm pozyskiwania jak najlepszych kadr oraz regulacja warunków zatrudnienia sprzyjająca piastowaniu funkcji publicznej.

Skoro obywatele polscy mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 ustawy zasadniczej), to regułą powinno być obsadzanie stanowisk urzędniczych w administracji samorządowej albo poprzez wolny i świadomy wybór, albo poprzez uczciwy otwarty nabór. Niestety, reguła ta, choć oficjalnie zadekretowana, nie jest w zadowalającym stopniu urzeczywistniana ani w przeszłości, ani obecnie. Na wyborach samorządowych ciąży w szczególności negatywnie zjawisko ich postępującego upolityczniania, stawiającego interes partyjny nad interes lokalnej wspólnoty, który jako jedyny powinien być brany pod uwagę. Nawet skromne, a bezskutecznie postulowane korekty, jak wprowadzenie wymogu zamieszkiwania kandydatów na terenie lokalnej wspólnoty samorządowej czy obowiązek podawania istotnych danych o osobie każdego kandydata, mogłyby tu przynieść pozytywne efekty.

Padło na sekretarza

Co do mechanizmu naboru, został on już kilka lat temu zdiagnozowany, m. in. poprzez kontrole Najwyższej Izby Kontroli i badania naukowe, jako fasadowy, ponieważ nie zapewnia żadnych realnych sankcji za jego niestosowanie ani wydajnych mechanizmów i kryteriów typowania kandydatów. Nie ma też kontroli sądowej nad prawidłowością przebiegu naboru. Niestety, jedyną jak dotąd reakcją ustawodawcy było wprowadzenie rygorów i terminów naboru na stanowisko sekretarza jednostki samorządu terytorialnego, co rodzi sytuacje tragikomiczne. Komiczne, bo brak takowych rygorów i terminów dla innych urzędników samorządowych jest powszechnie odczytywany jako milczące przyzwolenie ustawodawcy na bezkarne ich ignorowanie. A tragiczne, bo po wyborach ów sekretarz, będący równocześnie jedynym urzędnikiem samorządowym objętym zakazem należenia do partii politycznych, nader często staje się obiektem szykan ze strony zwycięskiej, a jednolicie politycznie umaszczonej większości obsady urzędu.

Nabory należy w moim przekonaniu pilnie urealnić poprzez zapewnienie ich obligatoryjności i rzetelności. Powinny też objąć nie tylko urzędy administracji samorządowej, ale także np. kierownictwa podległych samorządom spółek, tak by przestały być przechowalniami dla chwilowo nieczynnych polityków. Może to mieć pozytywny efekt nie tylko w postaci jakości pozyskiwanych przez administrację samorządową urzędników, ale i wizerunkowy dla każdej władzy, która zdecyduje się na ten zabieg, porzuciwszy doraźne korzyści w postaci możliwości rozdawnictwa samorządowych posad. Ponadto uzdrowienie naboru może być jednym z lekarstw na inną poważną przypadłość administracji samorządowej, jaką jest jej samoczynny i niczym niekontrolowany rozrost liczebny. Liczba pracowników urosła od wskrzeszenia samorządów kilkakrotnie i w 2017 r. przekroczyła ćwierć miliona. Nie może to zaś trwać w nieskończoność, o czym uczą choćby przykłady Grecji czy Portoryko.

Wiedza i kwalifikacje

Również osoby wprowadzane do samorządu innymi niż wybory czy nabór kanałami, np. różnego rodzaju komisarze ustanawiani w sytuacjach szczególnych przez prezesa Rady Ministrów, winni posiadać jakiś określony ustawowo poziom kwalifikacji i wiedzy o danej jednostce.

Nie jest dostatecznie określona sytuacja pracowników pochodzących z wyboru, jak wójt czy członkowie zarządów powiatów i województw, w tym kwestia kompetencji pracodawczych wobec nich. Konsekwencją są np. częste spory o wysokość wynagrodzenia tych pracowników, a także liczne nadużycia czy to w rozliczaniu ich czasu pracy, czy to co do rozmiaru należnego im na koniec kadencji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy.

Zdecydowanie wadliwie działa system ocen okresowych pracowników samorządowych. Obecny stan prawny jest efektem nieudanego eksperymentu zdecentralizowania w 2008 r. zarówno kryteriów, jak i procedury owych ocen, bez udzielenia jakichkolwiek wskazówek w kwestii tworzenia własnych systemów, a także – co było bardzo poważnym błędem sztuki legislacyjnej, częściowo naprawionym przez orzecznictwo SN – bez ustanowienia kontroli sądowej nad tymi ocenami. Kontrolowane są zaś oceny okresowe w administracji rządowej.

Wiadomo mi, że są prowadzone prace legislacyjne mające poprawić system ocen i ich ujednolicenie, pozostaje zatem żywić nadzieję, że wola polityczna ku temu wnet dojrzeje.

Koniec powołań

Jako zbędne i wywołujące jedynie samoistne komplikacje prawne oceniam pozostawienie w samorządach pozaumownych stosunków pracy. Jest to na szczęście zjawisko już szczątkowe, ponieważ powzięta dziesięć lat temu operacja zlikwidowania w samorządach wszystkich stosunków pracy z mianowania i większości z powołania zakończyła się pełnym sukcesem. Istniejące jeszcze powołania (skarbników, zastępców wójta) można wszak łatwo zastąpić umowami terminowymi powiązanymi z kadencją (kodeks pracy wyraźnie na to zezwala), a funkcjonariuszy samorządowych wyłanianych poprzez wybory można by zatrudniać na podstawie równoległej z funkcją publiczną umowy, tak jak to się czyni z powodzeniem np. w zarządach spółek akcyjnych.

Jeszcze poczekamy

Innym szczególnie pilnie potrzebującym poprawy fragmentem regulacji statusu samorządowców – i to już nie tylko etatowych pracowników, ale i radnych – jest tzw. ustawodawstwo antykorupcyjne, w tym głównie (oprócz oświadczeń majątkowych i innych podobnych, które jednak zostały już mniej więcej dopracowane) zakazy aktywności równoległej z piastowaną funkcją publiczną, zwane wzorem prawa staropolskiego incompatibilitas. Z jednej strony ich profilaktyczne działanie jest bezdyskusyjnie potrzebne, jako że zarządzanie mieniem nie swoim zawsze rodzi pokusy. Z drugiej wszelako nie mogą się one stawać bezużytecznie surowe, ograniczając czyjeś życiowe szanse, potrzeby lub pasje, nie będąc niezbędne dla ochrony interesu publicznego. W dodatku jako wyjątki od ogólnej zasady wolności działalności zawodowej winny one być uregulowane w sposób ścisły. Niestety, nie spełnia już od dawna tych wymogów ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, której 21-lecie minęło w sierpniu. Posługuje się ona językiem innym niż obecne ustawy gospodarcze, co samo w sobie stwarza niejasności, niejednokrotnie ważące na czyichś losach.

Ponadto z jednej strony posiada istotne luki narażające interes publiczny na szwank (np. w kwestii zasad uczestniczenia samorządowców czy ich bliskich w procedurach zamówień publicznych z udziałem jst), a z drugiej pozostaje bezużytecznie opresyjna, zmuszając samorządowców do unikania jakichkolwiek kontaktów prawnych z własną gminą (np. niemożności zakupu użytkowania wieczystego gminnej nieruchomości na zasadach jednolitych dla wszystkich podmiotów).