ZUS ma zobowiązania na 3 bln zł - wywiad z prof. Gertrudą Uścińską

Mija właśnie 85 lat od powołania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co nastąpiło tuż po zakończeniu Wielkiego Kryzysu z 1929 r. Jakie założenia systemu wypłat świadczeń wtedy przyjęto?

Zarówno w momencie utworzenia, jak i później, w całej swojej historii Zakład wielokrotnie dowodził, że potrafi zapewniać obywatelom bezpieczeństwo socjalne. Ogólnoświatowy kryzys przełomu lat 20. i 30. XX w. pokazał, że fundusze ubezpieczeniowe: chorobowy, wypadkowy, emerytalny robotników i emerytalny pracowników umysłowych, nie radzą sobie z wypłacalnością w czasach licznych bankructw przedsiębiorców i wzrostu bezrobocia. Dlatego 28 marca 1933 r. Sejm uchwalił tzw. ustawę scaleniową, która połączyła fundusze w jeden. Nowe prawo pozwoliło m.in. przeznaczyć nadwyżkę z funduszu emerytalnego pracowników umysłowych na fundusz emerytalny robotników, w którym był permanentny niedobór. Wiek emerytalny robotników ustalono wtedy na 65 lat, tylko w górnictwie i hutnictwie był o pięć lat niższy. Wiek emerytalny pracowników umysłowych wynosił 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet, z możliwością obniżenia tego wieku o pięć lat, jeżeli mężczyzna udokumentował 40 lat zatrudnienia, a kobieta 35 lat.

Czy system był na początku samowystarczalny?

Składki zostały skalkulowane w taki sposób, aby zapewnić ubezpieczeniom solidne źródło finansowania. Obowiązek opłacania składek spoczywał w 2/3 na pracodawcy i 1/3 na pracowniku. Składki pokrywały około 80 proc. wypłat, podobnie jak dzisiaj. W granicach 10 proc. środki na wypłaty pochodziły z dochodów z majątku ZUS, a kolejne 10 proc. to tzw. wpływy z innych źródeł. Dotacja z kasy państwa na początku działalności ZUS wynosiła jedynie ok. 3 proc. W pierwszych latach istnienia ZUS miał spore nadwyżki w funduszu emerytalnym, ponieważ stosunkowo wiele osób płaciło składki, a jeszcze niewiele pobierało świadczenia. Tuż przed drugą wojną światową majątek ZUS szacowano na około 1,5 mld ówczesnych złotych, co po przeliczeniu dałoby obecnie około 10 mld zł.

Jak ZUS przetrwał wojnę?

Był to okres nadzwyczajnej próby. ZUS funkcjonował wyłącznie na terenie Generalnego Gubernatorstwa, wypłacając bardzo ograniczone przez okupanta świadczenia. Obowiązek opłacania składek przez przedsiębiorców jednak pozostał. Pracownicy Zakładu brali czynny udział w konspiracji. Orzeczenia lekarzy ZUS o niezdolności do pracy uratowały wtedy wiele osób przed wywózką na roboty przymusowe do Niemiec. Dokumenty wystawiane przez urzędników Zakładu służyły członkom podziemia do bezpiecznego przemieszczania się po ziemiach okupowanych. Już przed wybuchem powstania warszawskiego w blokach ZUS przy ul. Puławskiej powstała fabryka materiałów wybuchowych i magazyn broni. Z kolei w dawnej centrali ZUS przy ul. Czerniakowskiej funkcjonował szpital, przez który przewinęły się tysiące powstańców.

Czy PRL dużo zmienił w funkcjonowaniu ZUS?

Rok po zakończeniu wojny ubezpieczeniem chorobowym objęto 2,3 mln osób, wypłacano 230 tys. rent rodzinnych oraz dla inwalidów i osób starszych. Co miesiąc przybywało około 8 tys. nowych świadczeniobiorców. W 1950 r. dochody i wydatki ZUS włączono do budżetu państwa. A w 1954 r. zniesiono wieloletni podział w ubezpieczeniach na robotników i pracowników umysłowych. Wprowadzono dwie kategorie zatrudnienia: szczególne i zwykłe. Pracownicy zatrudnieni w zwykłych warunkach mieli wiek emerytalny 60/65 lat, a ci pracujący w warunkach szczególnych – o pięć lat niższy. W 1955 r. na mocy dekretu Rady Państwa ZUS został zlikwidowany. Wypłatę świadczeń krótkoterminowych przekazano związkom zawodowym, a emeryturami i rentami zajęło się Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej oraz wojewódzkie rady narodowe. Reforma była oparta na rozwiązaniach znanych ze Związku Radzieckiego. Szybko okazało się jednak, że nowa formuła nie zapewnia kontroli nad wydatkami, zwłaszcza na świadczenia krótkoterminowe. Pojawiły się wtedy nawet specjalne przepisy, które miały na celu ograniczenie powszechnego zjawiska korzystania przez pracowników ze zwolnień lekarskich w czasie żniw. Po pięciu latach, w 1960 r., ZUS reaktywowano. W latach 70. XX w. podwyższone zostały kwoty najniższych świadczeń, ustalono także nowe stawki emerytur. Wynosiły one 90 proc. zarobków do 2000 zł oraz 40 proc. zarobków ponad tę kwotę. Przez cały PRL obejmowano zabezpieczeniem kolejne grupy społeczno-zawodowe, m.in. rolników, rzemieślników, twórców, artystów, zleceniobiorców. W latach 80. do systemu wprowadzono zasadę systematycznego waloryzowania emerytur i rent. Wcześniej radzono sobie incydentalnymi rewaloryzacjami.

Czytaj także:

Lawinowy wzrost liczby ubogich emerytów - alarmuje prezes ZUS Gertruda Uścińska

Po przełomie demokratycznym rząd Hanny Suchockiej obniżył wielu osobom świadczenia. Dlaczego do tego doszło?

Ustawa z 1991 r. wprowadzała wiele rewolucyjnych zmian, m.in. ustanawiała okresy składkowe i nieskładkowe zamiast okresów zatrudnienia równoważnych i tzw. zaliczalnych. Okresy nieskładkowe mogły być zaliczane maksymalnie w wymiarze 1/3 okresów składkowych. Zasada ta przetrwała do dzisiaj w ubezpieczeniu rentowym. Przede wszystkim jednak ustawa określała zasady rewaloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Celem tego było, aby wszyscy emeryci i renciści pobierali świadczenia obliczone według tego samego wzoru. Autorzy zdawali sobie sprawę, że wysokość świadczenia części uprawnionych może ulec obniżeniu, dlatego zastanawiali się, jak sprawić, aby większość uprawnionych jednak skorzystała na zmianach. Później niektóre przepisy ustawy okazały się niezgodne z konstytucją.

Kolejna wielka reforma nastąpiła w 1999 r. Pojawiły się OFE. Emeryci mieli spędzać wakacje w tropikach.

Reforma z 1999 r. przyniosła ujednolicenie systemu ubezpieczeń społecznych dla wielu grup społeczno-zawodowych objętych wcześniej odrębnymi ustawami, m.in. pracowników, przedsiębiorców, zleceniobiorców. Systemem objęto też funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym żołnierzy zawodowych wstępujących do służby po 1 stycznia 1999 r. Poza systemem znaleźli się jedynie sędziowie i prokuratorzy, w związku z wprowadzeniem w konstytucji z 1997 r. instytucji stanu spoczynku. Reforma przyniosła też indywidualizację uczestnictwa w systemie emerytalnym. Od tamtego czasu każdemu ubezpieczonemu zakłada się indywidualne konto w ZUS, na którym są zapisywane m.in. informacje o opłaconych za niego składkach emerytalnych. Wtedy też wprowadzono roczne ograniczenie podstawy wymiaru składek emerytalnych i rentowych, wynoszące trzydziestokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Miało to m.in. stworzyć przestrzeń do dodatkowego, dobrowolnego oszczędzania osób o wysokich zarobkach, np. w ramach pracowniczych programów emerytalnych. Niestety pobudzenie dodatkowego oszczędzania nie powiodło się.

Jakie zmiany zaszły w systemie po tej reformie?

W 2003 r. funkcjonariusze służb mundurowych, w tym żołnierze zawodowi, zostali wyłączeni z systemu powszechnego. W kolejnych latach pojawiła się możliwość dodatkowego oszczędzania na emeryturę w ramach indywidualnych kont emerytalnych, a następnie – indywidualnych kont zabezpieczenia emerytalnego. Wprowadzono także emerytury pomostowe i nauczycielskie świadczenia kompensacyjne. Kilkakrotnie ograniczono kapitałowy filar emerytalny, podniesiono wiek emerytalny, a następnie go obniżono.

Wśród najważniejszych zmian w systemie ubezpieczeń społecznych po 1999 r. znajdują się z pewnością wprowadzona od 1 stycznia 2018 r. e-składka, czyli jeden prosty przelew do ZUS, i zasady opłacania składek na najstarsze zaległości. Dzięki temu z jednej strony zwiększyła się dyscyplina płatników, a z drugiej zmniejszyło się ich zadłużenie. W 2018 r. pobraliśmy blisko 260 mld zł składek, czyli o ok. 20 mld zł więcej niż w 2017 r. Natomiast w 2019 r. w ramach e-składki wpłynęło już ponad 212 mld zł, czyli o 19 mld zł więcej niż w analogicznym okresie 2018 r. Kolejna niezwykle ważna zmiana w systemie to upowszechnienie od 1 grudnia 2018 r. elektronicznych zwolnień lekarskich. Jesteśmy jednym z niewielu państw w Europie, którym się to udało. Do dziś odracza się wdrożenie e-zwolnień w innych krajach europejskich. U nas natomiast przez 10 miesięcy wpłynęło już ponad 20 mln e-ZLA. 99,9 proc. zwolnień jest wystawianych elektronicznie. Z początkiem tego roku wdrożyliśmy projekt e-akta w ramach elektronizacji i skrócenia okresu przechowywania akt pracowniczych. Od 1 lipca 2019 r., jako jedna z pierwszych instytucji w Europie, wdrożyliśmy elektroniczną wymianę informacji z urzędami z innych państw UE/EFTA, aby przyspieszyć obsługę spraw osób ubezpieczonych pracujących w kilku państwach. Można powiedzieć, że w ostatnich latach bardzo dużo działo się w ubezpieczeniach społecznych.

Jesteśmy dziś w trakcie kolejnej reformy – stopniowego wprowadzania Pracowniczych Planów Kapitałowych. Czy samodzielne oszczędzanie to przyszłość naszego systemu?

Za pomocą PPK państwo szuka drogi wyjścia z impasu w rozwoju dobrowolnych form oszczędzania na starość. Mamy ok. 16 mln aktywnych ubezpieczonych, natomiast IKE lub IKZE posiada około 1,4 mln z nich, a jeszcze mniej regularnie odprowadza jakiekolwiek składki do tych programów. Dlatego można powiedzieć, że upowszechnienie dobrowolnego oszczędzania zbytnio się nie udało. PPK mają potencjał dokonania postępu na tym polu, m.in. dzięki zastosowaniu mechanizmu automatycznego zapisu, jak również zapewnienia dodatkowego wkładu finansowego ze strony pracodawców oraz państwa. Trzymam kciuki za powodzenie tej reformy, bo nasza przyszłość emerytalna musi być oparta na dywersyfikacji zabezpieczenia.

Dużo mówi się ostatnio o tym, że w przyszłości mogą zostać wprowadzone emerytury obywatelskie. W takim systemie nie jest ważne, ile kto dotychczas wpłacił – dostanie świadczenie takie samo jak inni. Demografowie twierdzą, że jeśli się nic nie zmieni, to za 30 lat większość osób przechodzących na emeryturę i tak dostanie ustawowe minimum.

Emerytura obywatelska występuje w państwach, w których funkcjonują dobrze rozwinięte rynki finansowe. Można je spotkać w niektórych państwach anglosaskich. W systemie brytyjskim i kanadyjskim oprócz emerytury obywatelskiej jest obowiązek uczestnictwa w dodatkowych programach emerytalnych uzależniających wysokość świadczenia od zarobków. Tylko w Nowej Zelandii system obywatelski jest jedynym obowiązkowym systemem emerytalnym. Emerytura obywatelska ma charakter zaopatrzeniowy, czyli związany z systemem gwarancji obywatelskich, gdzie prawo do świadczenia powstaje z tytułu zamieszkania na terenie tego państwa. System polski, podobnie jak większość systemów europejskich, ma charakter ubezpieczeniowy. W nim wysokość świadczenia jest odzwierciedleniem wpłaconych składek. Ewentualna reforma w kierunku rozwiązań anglosaskich byłaby możliwa, ale wiązałoby się to z kilkoma dekadami dostosowań prawnych, ekonomicznych, społecznych i kulturowych. Przypomnę tylko, że system ubezpieczeń społecznych ma ponad 3 biliony zł zobowiązań zaciągniętych na kilkadziesiąt lat wobec 23 milionów osób ubezpieczonych w naszym systemie. Nie ma tu miejsca na proste przejście do emerytury obywatelskiej. Poza tym emerytura obywatelska wcale nie rozwiązuje problemów stawianych przez procesy demograficzne.

Z jakimi problemami przyjdzie nam się zmierzyć w przyszłości?