W sferze gospodarczej idea niezależności najczęściej kojarzona jest z bankowością centralną. W minionych 30 latach idea ta stała się dominującą praktyką i rzadko była kwestionowana, chociaż w wyniku kryzysu pojawiły się zastrzeżenia, niektóre nawet istotne. Najważniejsze dotyczy tego, że ze względu na zastosowanie nowych niekonwencjonalnych narzędzi polityki pieniężnej domena banków centralnych nadmiernie się rozszerzyła, wkraczając w obszar finansów publicznych leżący w gestii rządów i parlamentów.
Coraz częściej wysuwa się argument o deficycie demokratycznej kontroli nad niezależnymi i coraz potężniejszymi bankami centralnymi, czemu sprzyjały ujawnione w kryzysie słabości architektury strefy euro. Zastrzeżenia te przybrały na sile wraz z widoczną ostatnio erupcją populizmu politycznego i ekonomicznego. Coraz więcej wybitnych badaczy (Dani Rodrik, Yascha Mounk, Paul Tucker) formułuje ocenę, że odchodzenie od demokracji liberalnej to w dużej mierze wynik obserwowanego w erze globalizacji nadmiernego przesunięcia ku niedemokratycznemu liberalizmowi (elityzmowi). Paul Tucker pisze we wstępie do książki „Unelected Power": „Nasze demokracje flirtują ze specyficznym cocktailem hiperodpolitycznionej technokracji i hiperupolitycznionego populizmu". Autor szuka odpowiedzi na pytanie, czy we współczesnych formach rządzenia możliwe jest znalezienie takiego miejsca dla technokratycznych agencji, by ich działanie nie było sprzeczne z wymogami demokracji. Problem polega jednak na tym, że poszukiwania odnoszą się do krajów, które nadal zaliczane są do demokracji liberalnych. Ciągle brak pogłębionych badań nad tym, w jaki sposób rządy populistyczne w demokracjach nieliberalnych próbują wykorzystać niezależne agendy państwowe do realizacji partykularnych celów politycznych utożsamianych z wolą „suwerena".
Asymetria KNF
Jak w tym dylemacie współczesności umiejscowić aferę w KNF? Uwidoczniła ona słabości rozwiązań instytucjonalnych dotyczących nie tylko KNF, ale także – co ważniejsze i tym samym groźne – NBP. Słabość rozwiązania przyjętego dla KNF wyraża się w dwojakiej asymetrii:
a) między dużymi uprawnieniami KNF do zatwierdzania kandydatów na prezesów, członków zarządu i rad nadzorczych banków a jakością procesu wyłaniania szefa KNF;
b) między łatwością powołania przewodniczącego KNF bez publicznych konsultacji (opiniowania przez różne publiczne gremia i bez konieczności konkurowania z innymi) a trudnością jego odwołania. Stwarza to ryzyko powołania na szefa KNF na całą kadencję osoby o niewystarczających kompetencjach i wątpliwych kwalifikacjach etycznych. Korekta instytucjonalna powinna polegać na zwiększeniu wymagań wobec kandydata na stanowisko przewodniczącego i zbudowaniu sprawnego mechanizmu ich weryfikacji w drodze postępowania konkursowego.
Ważnym testem rzeczywistego podejścia władz do kształtowania relacji między gospodarką a państwem było to, w jaki sposób po aferze przeprowadzony zostanie wybór nowego szefa KNF. Moim zdaniem test wypadł dla władz niekorzystnie, co źle wróży polskiej gospodarce. Uzasadnienie tej oceny jest następujące: mianowanie w trybie ekspresowym nowego szefa KNF potwierdza tezę, że nic się nie zmienia w ogólnym, nadrzędnym zamyśle PiS polegającym na coraz silniejszym podporządkowywaniu gospodarki polityce. Szybkość tej decyzji świadczy tylko o dążeniu do ograniczenia pola rażenia afery oraz o próbie wykorzystania jej dla wzmocnienia własnej frakcji w obozie władzy kosztem innej.
Premier nie spróbował nawet wykorzystać szansy, by pokazać, że „troszczy się o los zwykłych Polek i Polaków" i dlatego podejmuje działania mające zwiększyć bezpieczeństwo ich oszczędności. Należało się takiej próby spodziewać, ponieważ afera w KNF znacząco obniża zaufanie do niezależnych agend państwa. Przyjmując taki, a nie inny sposób wyłonienia nowego jej szefa, premier zaufania tego nie tylko nie odbudował, ale jeszcze bardziej je osłabił.
Nie chodzi tylko o szybkość powołania szefa KNF z pominięciem jakichkolwiek konsultacji środowiskowych. Równie niepokojące i niezgodne ze sztuką jest, że powołano na to stanowisko wicedyrektora największego polskiego banku, kontrolowanego przez Skarb Państwa. Odwrócona została tzw. relacja agencji leżąca u podstaw poprawnego działania instytucji nadzorczych: osoba z podmiotu monitorowanego stała się z dnia na dzień monitorującym ten podmiot. To przykład niebezpiecznego zjawiska „zawłaszczania instytucji regulacyjnej przez podmioty poddane regulacji" (regulatory capture). Trudno zakładać, że jako były prezes dużego banku, premier nie był świadomy łamania dobrych praktyk w sektorze finansowym.
Dodatkowo naganne przy powołaniu nowego szefa było to, że kandydat rekomendowany został najprawdopodobniej przez prezesa PKO BP, którego od lat łączą z premierem koleżeńskie relacje. Nie chodzi mi o personalia. Być może ze względu na dorobek naukowy i doświadczenie zawodowe w sektorze bankowym prof. Jacek Jastrzębski okaże się ex post świetnym szefem KNF, czego Polsce i jemu należy życzyć. Problem w tym, że ex ante poprzedni szef KNF też był rekomendowany przez jedną wpływową postać jako jedyny możliwy kandydat najlepiej przygotowany do funkcji zarówno pod względem merytorycznym, jak i cech charakteru. Patrząc, co z tego wyszło, urągające publicznym standardom jest to, że zamiast ulepszania instytucjonalnych zasad wyłaniania najlepszego kandydata, ponownie oferuje się społeczeństwu ustne zapewnienie premiera o zaletach nominowanej osoby.
Jeśli nowy szef KNF jest obiektywnie najlepszym w Polsce kandydatem, to dlaczego nie pozwolono mu udowodnić kompetencji poprzez zmierzenie się z innymi kandydatami? Jeśli system wyłaniania szefów kluczowych instytucji oparty na rekomendacji jednego człowieka raz już poniósł klęskę, to dlaczego „suweren", nawet jeśli jest nim tylko własny elektorat, ma znów akceptować tak nieefektywne rozwiązanie?
Co ciekawe, ekspresowa nominacja wydaje się mało logiczna nawet z punktu widzenia obozu rządzącego. Jeśli bowiem buduje się narrację, że afera to jednostkowy wypadek przy pracy, a nie część szerokiego projektu podporządkowywania sobie gospodarki, to dla uwiarygodnienia należało wskazać na poszukiwanie rozwiązań, które w przyszłości uniemożliwią powtórkę. Bez dobrze zaprojektowanego mechanizmu wyłaniania odpowiedniego kandydata brak praktycznej możliwości odwołania go z urzędu staje się dla gospodarki bardzo ryzykownym i kosztownym rozwiązaniem. Ryzykiem jest wówczas pokusa dla partii rządzącej, by wybrać kandydata, który w razie przegranych wyborów zapewni części jej funkcjonariuszy miękkie lądowanie na „wewnętrznym rynku pracy" w jego instytucji.
Słabości architektury NBP
Doświadczenia z aferą KNF są tak ważne, bo ujawniają podobne słabości architektury instytucjonalnej NBP, skonstruowanej z myślą o demokracji liberalnej. A tu ryzyko jest dużo poważniejsze. Jak bowiem pokazuje przykład brytyjskiego banku Northern Rock z 2007 r., gdy zachwiane zostało zaufanie klientów co do jego wypłacalności, uwaga wszystkich skierowała się nie na to, jak zareaguje nadzór finansowy, lecz jakie kroki podejmie Bank Anglii. Efektem tego była decyzja o powrocie nadzoru do banku centralnego.
Błędem byłoby uznać, że podobnie należałoby postąpić w przypadku Polski. Gdy działalność niezależnych agend coraz silniej podporządkowywana jest władzy politycznej, dalsza koncentracja uprawnień w rękach NBP byłaby dla gospodarki niebezpieczna. Wystarczająco niebezpieczny okazuje się już obecny zakres niezależności NBP, a zwłaszcza sposób, w jaki praktykuje ją obecny prezes. Chociaż użyta w innym kontekście, trafna jest tu uwaga ekonomisty Mohameda el-Eriana, że w razie kryzysu nabiera znaczenia ryzyko, iż banki centralne, które mocno przyczyniły się do jego rozwiązania, mogą same stać się problemem.
Niezależność banku centralnego zaczyna stawać się dla polskiej gospodarki balastem, jeśli:
a) sposób wyłaniania kandydatów do organów NBP (prezesa, RPP i zarządu) w niewystarczającym stopniu premiuje fachowość i apolityczność;
b) erozji ulegają mechanizmy demokratycznej kontroli, która stanowić ma przeciwwagę i dopełnienie niezależności;
c) słabo działają nieformalne rozwiązania, które mają sprzyjać utrzymaniu ciągłości i kumulacji zinstytucjonalizowanej wiedzy oraz doskonaleniu i utrwalaniu dobrych praktyk, w tym akcentowanej przez Paula Tuckera „etyki samoograniczania".
We wszystkich tych trzech wymiarach nastąpił regres, a zalety tradycyjnego modelu bankowości centralnej stają się w warunkach upolityczniania gospodarki czynnikiem ryzyka. Naruszona została przede wszystkim relacja między niezależnością a demokratyczną kontrolą. Ma ona swój ogólny wymiar dotyczący całego NBP, ale też szczegółowe – do każdego z trzech organów: RPP, prezesa i zarządu. Każdy z nich dysponuje pewnym stopniem niezależności, któremu towarzyszyć powinny formy demokratycznej kontroli. W polskim rozwiązaniu zbyt silna jest funkcja prezesa NBP, bo pełniąca ją osoba stoi też na czele pozostałych dwóch organów kolegialnych. Jeśli formułowane są wątpliwości w stosunku do prezesa jako organu NBP, to przenoszone są one siłą rzeczy na pozostałe dwa, których wiarygodność też ulega zmniejszeniu.
Wolność mediów
Ze względu na „potrójną władzę", jaką dysponuje, na prezesie NBP ciążą szczególnie duże obowiązki w zakresie poddawania się demokratycznej kontroli. Powinny one polegać nie tylko na rutynowym wyjaśnianiu decyzji RPP dotyczących stóp procentowych, ale też na rozwiewaniu wątpliwości co do takich spraw, jak ewentualne powiązania NBP z aferą KNF.
Prof. Adam Glapiński wydaje się nie w pełni do końca rozumieć lub raczej nie do końca akceptować filozofię współczesnej bankowości centralnej. Zamiast wykorzystać dostępne narzędzia i poprzez złożenie wyjaśnień wywiązać się z obowiązku demokratycznej odpowiedzialności, prezes NBP próbuje za pomocą podległych mu komórek budować przekaz, że to atak na niezależność banku centralnego i stabilność systemu finansowego. Zapomina, że media i dziennikarze są bardzo ważną częścią demokratycznej kontroli nad niezależnymi agendami państwa. Historykom trudno będzie zapomnieć przypadek prezesa, który kierując do sądu wniosek o zablokowanie publikacji, wykorzystał ideę niezależności banku centralnego do walki z wolnością mediów.
Silnie naruszoną w ostatnich latach równowagę instytucjonalną NBP można próbować przywracać albo przez ograniczenie niezależności, albo przez zwiększenie demokratycznej kontroli. Każda z tych alternatyw rodzi inne koszty i korzyści, a tym samym wymaga różnych działań, których omówienie nie jest w tym miejscu możliwe. Główny dylemat i wyzwanie dotyczy natomiast tego, że „remont" NBP powinien być wkomponowany w szerszy proces powrotu do instytucjonalnego ładu demokracji liberalnej, natomiast teraz głównym zagrożeniem jest próba wykorzystania formalnej niezależności banku centralnego do jego upolitycznienia. Nakazem chwili jest więc obrona kapitału intelektualnego NBP i KNF. Nawet jeśli w demokracjach zachodnich niezależność agend państwa wiąże się z pewnym deficytem demokracji, to obecnie w Polsce dużo ważniejsze jest to, aby bezpieczeństwo makroekonomiczne i finansowe kraju opierało się na wiedzy ekspertów, a nie na lajkach laików.
Prof. Andrzej Wojtyna pracuje w Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. W latach 2004–2010 był członkiem RPP