Prokurator generalny wystąpił 4 października 2018 r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z konstytucją art. 267 traktatu o funkcjonowaniu UE (dalej TFUE) normującego procedurę prejudycjalną przed unijnym Trybunałem Sprawiedliwości. Kilkanaście dni później kierownictwo TK zarządziło zamieszczenie wniosku na stronie internetowej. W ten sposób wiadomość dotarła do opinii publicznej, wzbudzając duże zainteresowanie i poruszenie.
Czytaj także: Nowa ustawa o SN nie wygasi wszystkich spraw
Formalnie jest to rozszerzenie wniosku złożonego do TK 23 sierpnia 2018 r. w sprawie K 7/18, w reakcji na skierowanie przez Sąd Najwyższy do TSUE pytań prejudycjalnych dotyczących wieku emerytalnego sędziów. Wcześniejszy wniosek PG dotyczy m.in. zarzutu niezgodności z konstytucją art. 267 TFUE rozumianego w ten sposób, że uprawnia sąd krajowy do skierowania pytania prejudycjalnego, które nie odnosi się do przedmiotu sprawy zawisłej przed tym sądem. Rozszerzając zakres zaskarżenia, PG wystąpił o stwierdzenie niezgodności art. 267 TFUE z konstytucją w zakresie, w jakim dopuszcza występowanie przez sąd z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię lub ważność aktów prawa UE w sprawach dotyczących ustroju, kształtu i organizacji władzy sądowniczej oraz postępowania przed organami władzy sądowniczej państwa członkowskiego Unii.
Niewątpliwie wniosek jest kolejnym przejawem przyjęcia twardej linii władz polskich w stosunkach z UE i podejmowania kroków nieznanych w historii Unii. Rozległy się nawet głosy, że jest to wrogi krok w stosunku do UE, będący wstępem do polexitu.
Nie wnikając w dalekosiężne intencje wnioskodawcy, należy stwierdzić, że uwzględnienie wniosku przez TK pozwoliłoby polskim władzom na zlekceważenie przyszłego wyroku TSUE wydanego w odpowiedzi na pytania prejudycjalne SN i dalszych wyroków w odpowiedzi na kolejne pytania SN i innych sądów. Stosunkowo łatwe zidentyfikowanie motywów znajdujących się u podstaw wniosku PG nie wyklucza jednak potrzeby analizy i oceny treści wniosku, jak również argumentacji służącej uzasadnieniu zawartego w nim żądania.
Czy wniosek jest dopuszczalny
Należy przypomnieć, że TK ma kompetencje do orzekania w sprawie badania zgodności umów międzynarodowych z konstytucją (art. 188 pkt 1 konstytucji). Obejmuje to także traktaty, na których opiera się Unia. Niektóre przepisy tych traktatów badał TK w kontekście traktatu akcesyjnego (K 18/04), a także po zawarciu traktatu lizbońskiego (K 32/09). Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednak wielokrotnie konieczność zachowania ostrożności przy wypowiadaniu się o prawie unijnym ze względu na zasadę lojalności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz potrzebę respektowania kompetencji TSUE (K 18/04, K 32/09, SK 45/09, P 37/05).
W sprawie omawianego wniosku PG Trybunał Konstytucyjny nie powinien orzekać merytorycznie. Jest tak z kilku powodów.
Po pierwsze, zarówno kompetencje sądów krajowych do występowania z pytaniami prejudycjalnymi, jak i wydawania orzeczeń w odpowiedzi na te pytania są objęte w pełni unormowaniami prawa unijnego. Do ich ostatecznego interpretowania jest upoważniony wyłącznie TSUE (art. 19 ust. 1 zdanie 2 TUE), nie zaś sądy krajowe łącznie z sądami konstytucyjnymi. Dokumentuje to przekonująco minister spraw zagranicznych w stanowisku przedstawionym TK 12 października 2018 r. w niniejszej sprawie.
Po drugie, art. 267 TFUE (w ówczesnej numeracji jako art. 234 TWE) był badany przez TK z punktu widzenia zgodności z konstytucją w 2005 r. w sprawie K 18/04. Trybunał orzekł wówczas o jego zgodności z ustawą zasadniczą. Argumenty zawarte we wniosku PG na uzasadnienie ponownego badania zgodności z konstytucją omawianego przepisu są nieprzekonujące. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem umarza się postępowanie w razie wystąpienia o kontrolę konstytucyjności przepisu, o którym już TK wcześniej orzekał, jeśli nie ma nowych okoliczności uzasadniających kolejną kontrolę.
Po trzecie, jak wynika z analizy wniosku, PG nie podważa treści normy zawartej w art. 267 TFUE. Kwestionuje on jedynie sposób korzystania z kompetencji polskich sądów do kierowania pytań prejudycjalnych do TSUE. Wniosek ten dotyczy co najwyżej stosowania prawa i to prawa unijnego, przy czym – jak będzie mowa o tym dalej – argumentacja wnioskodawcy jest oparta na nieznajomości tego prawa albo jego celowym zniekształceniu. Omawiany wniosek jest kolejnym przykładem częstej niestety w ostatnich latach praktyki wykorzystywania TK do „załatwiania" sporów politycznych albo kontrowersji prawnych, które powinny być rozstrzygane według innych, właściwych procedur.
W przedstawionych okolicznościach dopuszczenie badania zgodności z konstytucją jednego z najbardziej kardynalnych przepisów traktatowych Unii, obowiązującego od kilkudziesięciu lat we wszystkich państwach członkowskich, byłoby nie do pogodzenia z art. 188 konstytucji, a także z jej art. 9 nakazującym respektowanie przyjętych przez Polskę zobowiązań międzynarodowych, w tym także, a może przede wszystkim wówczas, gdy na podstawie umowy międzynarodowej zostały przekazane na rzecz organizacji międzynarodowej kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 1 konstytucji).
Ziobro: to zmiana reguł gry
Główny zarzut we wniosku PG dotyczy niewłaściwego ukształtowania kompetencji sądu państwa członkowskiego do występowania z pytaniami prejudycjalnymi na podstawie art. 267 TFUE.
Sądy krajowe korzystają według wnioskodawcy z szerokiego zakresu kompetencji do występowania z pytaniami prejudycjalnymi, wskutek czego pytania mogą dotyczyć także obszarów zastrzeżonych dla konstytucyjnych organów RP, nieprzekazanych na rzecz UE. Zdaniem PG zagadnienia ustroju i organizacji sądownictwa oraz postępowań sądowych nie zostały przekazane w traktacie akcesyjnym na rzecz Unii. Polska nie zgodziła się na podstawie art. 90 konstytucji na to, aby kompetencja TSUE objęła sprawy należące do władzy ustawodawczej państwa członkowskiego. Według PG już po akcesji Polski do UE doszło do rozszerzenia kompetencji sądów krajowych, co do zakresu pytań prejudycjalnych, jakie mogą być kierowane do TSUE. Pytania te nie muszą być bowiem związane z prawem unijnym. Jako przykład wnioskodawca przywołał pytania SN i innych polskich sądów z ostatnich miesięcy, nie analizując jednak ich treści. Jest to zdaniem PG zmiana reguł gry, a rozszerzenie kompetencji Unii nastąpiło z pominięciem wymaganych procedur przekazywania kompetencji przez państwa na rzecz Unii.
Uzasadnienie wniosku PG zasługuje na krytyczną ocenę. Długi 30-stronicowy tekst składa się głównie ze streszczenia literatury i orzecznictwa.
Nie zna prawa lub je świadomie pomija
Argumentacja merytoryczna, zawarta na kilku stronach, robi wrażenie powierzchownej i opartej na nieznajomości prawa unijnego albo na świadomym pominięciu jego istotnych aspektów. Dotyczy to podstawowego zarzutu o rzekomym rozszerzeniu zakresu zastosowania art. 267 TFUE przez sądy państw członkowskich występujące z pytaniami prejudycjalnymi. Prokurator generalny nie zauważa, że o dopuszczalności pytań prejudycjalnych nie decydują sądy państw członkowskich, ale TSUE przed przystąpieniem do rozpoznawania meritum sprawy. Tak więc, powoływanie się na zmianę treści art. 267 TFUE na podstawie tego, że polskie sądy występowały z szeroko sformułowanymi pytaniami prejudycjalnymi trafia w próżnię. Zdarza się w praktyce, że sądy krajowe kierują pytania, które wykraczają poza kwestie wykładni lub ważności prawa unijnego. Decydujące jest jednak rozstrzygnięcie TSUE, który może uznać niektóre pytania za niedopuszczalne.
Kolejną zasadniczą słabością wniosku jest zaliczenie ustroju, kształtu i organizacji władzy sądowniczej oraz postępowania sądowego, jako materii należącej do wyłącznej kompetencji organów państwowych, znajdującej się poza zasięgiem prawa unijnego. Autonomia organizacyjna i proceduralna państw członkowskich nie jest jednak absolutna. Jest to widoczne zwłaszcza w odniesieniu do postępowania sądowego. Wystarczy tylko przypomnieć o współpracy sądów państw członkowskich w sprawach karnych i cywilnych. Ponadto, w świetle orzecznictwa TS, sądy państw członkowskich, stosując prawo unijne na podstawie procedur krajowych, są zobowiązane kierować się zasadą równoważności i skuteczności (por. C 432/05 Unibet).
Jest charakterystyczne, że PG, argumentując, iż ustrój sądów należy do wyłącznej kompetencji organów krajowych działających na podstawie konstytucji i ustaw, nie wspomina ani słowem o niezależności sądów, nieusuwalności sędziów i zasadach ich odpowiedzialności dyscyplinarnej. Są to niewątpliwie elementy ustroju sądów państw członkowskich, które znajdują się w bezpośrednim zasięgu prawa unijnego (art. 2 TUE, art. 19 TUE, art. 47 Karty praw podstawowych). Wynika to wprost z najnowszego orzecznictwa TSUE zupełnie pominiętego w omawianym wniosku (por. C-64/16 Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses, C-284/16 Achmea, C-216/18 PPU LM). Tym samym pogląd prokuratora generalnego o niedopuszczalności kierowania pytań prejudycjalnych w tych kwestiach jest nie do utrzymania.
Co powinno, a co może się stać
Najlepszym rozwiązaniem, minimalizującym dotychczasowe i przyszłe szkody dla Polski, byłoby cofnięcie przez PG wniosku do TK dotyczącego art. 267 TFUE. Jeśli tak się nie stanie, TK powinien umorzyć postępowanie jako niedopuszczalne. Niestety, można się obawiać, że TK uzna wniosek PG za nadający się do merytorycznego rozpoznania. Efektem może być wyrok stwierdzający, że art. 267 TFUE, w zakresie zakwestionowanym przez PG, jest niezgodny z konstytucją. Takie są zresztą przewidywania wielu komentatorów. Jeśli tak się stanie, pogłębi to tylko upadek autorytetu organu, który powinien stać na straży zgodności porządku prawnego z konstytucją.
Warto rozważyć, jakie mogłyby być następstwa wydania przez TK wyroku zgodnego z wnioskiem prokuratora generalnego. Po pierwsze, władze państwowe mogłyby uznać, że wyroki TSUE wydane w odpowiedzi na pytania prejudycjalne polskich sądów złożone od sierpnia 2018 r., nie wywierają skutków prawnych w Polsce, jako niezgodne z konstytucją. Nie pociągają za sobą potrzeby zmiany prawa polskiego ani nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu orzeczeń przez polskie sądy. Po drugie, władze polskie mogłyby w przyszłości z dużą swobodą decydować, które wyroki sądów unijnych mieszczą się w zakresie spraw objętych omawianym tu hipotetycznym wyrokiem TK i wyciągać z tego konsekwencje wskazane wyżej. Art. 267 TFUE byłby traktowany przez polskie władze za obowiązujący tylko w ograniczonym, nie do końca sprecyzowanym, zakresie. Po trzecie, polskie sądy, które zamierzałyby skierować pytania prejudycjalne w sprawach dotyczących sądownictwa, musiałyby się liczyć z tym, że ich czynności byłyby traktowane jako naruszanie konstytucji. Co prawda, w świetle prawa unijnego nie stanowiłoby to przeszkody do kierowania pytań i wydawania orzeczeń prejudycjalnych (por. C-188/10 Melki and Abdeli, C-112/13 A v. B, C-416/10 Križan), jednak wyroki takie mogłyby nie być uznawane w Polsce. Sędziowie, którzy skierują pytania prejudycjalne w zakresie przedmiotowym objętym omawianym hipotetycznym wyrokiem TK, mogliby się spodziewać podważania ich orzeczeń, a także wytaczania przeciw nim postępowań dyscyplinarnych z zarzutem łamania konstytucji. Po czwarte, hipotetyczny wyrok TK spowodowałby nową sytuację Polski w świetle prawa unijnego. Wynikałoby z tego, że jeden z najważniejszym przepisów prawa pierwotnego UE, mający wielki udział w rozwoju tego prawa, miałby być stosowany w jednym z państw członkowskich w węższym zakresie niż w innych. Oznaczałoby to odstąpienie od zasady jednolitego obowiązywania i stosowania prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich Unii. W takim stanie rzeczy, Polska znalazłaby się w sytuacji państwa członkowskiego naruszającego w sposób permanentny nie tylko art. 267 TFUE, ale też zasadę lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE. Nieuchronną konsekwencją tego byłoby wszczęcie przez Komisję postępowania z art. 258 TFUE, które zakończyłoby się wydaniem przez TSUE wyroku stwierdzającego naruszenie przez Polskę zobowiązań traktatowych. Trudno sobie wyobrazić, aby opisana sytuacja mogła być przez Unię tolerowana. Niewykluczony byłby także zarzut naruszenia zasady państwa prawa z art. 2 TUE i wszczęcie kolejnego postępowania o naruszenie zasady praworządności przeciwko Polsce na podstawie art. 7 TUE albo rozszerzenia zakresu toczącego się już postępowania.
Przedstawiona wizja może się wydać apokaliptyczna. Niestety jest ona w pełni realna, jeśli TK wydałby wyrok zgodnie z wnioskiem PG. Można tylko wyrazić nadzieję, że być może sytuacja ulegnie zmianie w świetle wydarzeń tygodni, zwłaszcza po wydaniu zarządzenia tymczasowego TSUE dotyczącego sędziów SN (por. C-619/18 Komisja przeciwko Polsce), z którego wynika, że stosunki Polski z UE wchodzą w nową, bardzo niebezpieczną fazę.
Stanisław Biernat jest profesorem na Katedrze Prawa Europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzią TK w stanie spoczynku i jego wiceprezesem w latach 2010–2017, stypendystą w Wissenschaftskolleg w Berlinie.
Monika Kawczyńska jest doktorem na Katedrze Prawa Europejskiego UJ, radcą prawnym.