Nie wszystkie inwestycje skorzystają na zmianie przepisów budowlanych

Prace nad nowelizacją przepisów regulujących proces inwestycyjny w Polsce nabrały tempa. Na stronie Rządowego Centrum Legislacji pojawił się pod koniec września projekt ustawy, który może zrewolucjonizować proces inwestycji budowlanych (tzw. ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego). Wśród wielu korzystnych i długo oczekiwanych przez rynek zmian nowe regulacje zawierają również przepisy, które mogą znacznie utrudnić realizację inwestycji. Na szczególną uwagę zasługują zmiany w zakresie ograniczenia możliwości budowy nowych budynków w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (WZ).

Aktualny stan prawny

Obecnie warunki planistyczne inwestycji, czyli kryteria dotyczące tego, co i gdzie można wybudować, ustalane są w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a przy ich braku na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli zatem dany grunt nie jest pokryty planem miejscowym, inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Gminy mają swobodę w zakresie uchwalania planów miejscowych i nie są zobligowane do ich przyjmowania. Samo uchwalenie planu miejscowego jest kosztowne i długotrwałe, więc nie wszystkie gminy się na to decydują. Znaczna część kraju nie jest pokryta planami miejscowymi. Dla tych terenów konieczne jest zatem uzyskanie warunków zabudowy.

Organy administracji publicznej nie mają swobody przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli inwestycja spełnia przesłanki ustawowe, organ musi wydać decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. Kluczowym warunkiem wydania warunków zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Co w praktyce niezmiernie istotne, praktyka organów oraz orzecznictwo sądów administracyjnych poszły w kierunku dość znacznego złagodzenia tych kryteriów. Za działkę sąsiednią nie uznaje się wyłącznie terenów bezpośrednio sąsiadujących, mających wspólną granicę (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15). Z kolei badanie kontynuacji funkcji zabudowy może obejmować tereny znacznie oddalone od planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15).

Zasadą ma być plan

Planowane zmiany mają ograniczyć możliwości ustalania warunków zabudowy w oparciu o decyzję WZ. To plan miejscowy ma być zasadą, a decyzja o warunkach zabudowy rzadko stosowanym wyjątkiem od reguły. Cel szczytny i mający swoje uzasadnienie w polityce przestrzennej. Problem niestety w tym, że kilkanaście lat temu ustawodawca zdecydował o uchyleniu większości planów miejscowych, a gminy, głównie z powodów finansowych, nie uchwaliły dotychczas nowych planów. Aktualnie ponad połowa kraju nie jest pokryta planami miejscowymi i na tym terenie jedyną ścieżką realizacji inwestycji pozostanie ubieganie się o decyzję o warunkach zabudowy. Ograniczenia w tym zakresie – o czym szczegółowo w dalszej części tekstu – wyłączają znaczną liczbę „działek budowlanych" spod możliwości realizacji inwestycji.

Warunki a studium

Pierwszą istotną planowaną zmianą jest uprawnienie gminy do ograniczenia możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla terenów, które nie zostały przeznaczone pod zabudowę w postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Studium jest aktem planistycznym, przyjmowanym dla całego terenu danej gminy, w którym określa się ogólne przeznaczenie poszczególnych terenów. Co istotne, studium nie jest aktem prawa miejscowego. Nie jest zatem wiążące dla obywateli. Wiąże głównie organy administracji publicznej przy uchwalaniu planów miejscowych. Zatem postanowienia studium nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy. Jeśli zamierzenie inwestora jest niezgodne z postanowieniami studium, organ nie ma podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Może co najwyżej zawiesić postępowanie na okres dziewięciu miesięcy (w planowanej nowelizacji okres ten ma ulec wydłużeniu do 18 miesięcy) i w tym czasie uchwalić plan miejscowy, co w konsekwencji doprowadzi do umorzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy, gminy, uchwalając studium, w którym wyznaczono tzw. obszar zurbanizowany, mogą w odrębnej uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego zakwalifikować taki obszar jako prawnie wiążący przy ustalaniu warunków zabudowy. Jeśli taka uchwała zostanie podjęta, dla terenów położonych poza wyznaczonym obszarem zurbanizowanym, co do zasady, nie będzie można wydać warunków zabudowy (przykładowo ograniczenie to nie będzie dotyczyło produkcji rolnej czy agroturystyki).

Działka sąsiednia

Kolejne propozycje zmian dotyczą kryteriów wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z nowymi propozycjami, decyzja o warunkach zabudowy będzie mogła zostać wydana tylko dla gruntów, które graniczą (mają wspólną granicę o długości co najmniej 4 m) z inną działką zabudowaną budynkiem innymi niż budynek pomocniczy (np. nie może być to garaż). W praktyce oznacza to, że nowe budynki będą mogły zostać wybudowane tylko tam, gdzie, mówiąc kolokwialnie, sąsiad już się wybudował. Jeśli na przykład sąsiad podzieli swój grunt i wybuduje budynek na jednej działce, a fragment graniczący z działką inwestora pozostawi sobie jako niezabudowaną działkę inwestycyjną lub jako ogródek albo parking, inwestor zostanie zablokowany w możliwości realizacji inwestycji na swoim terenie. W ten sposób zablokuje również pozostałych sąsiadów mających niezabudowane działki. Podobnie w sytuacji, gdy pomiędzy działką inwestycyjną a zabudowaną działką sąsiada będzie przebiegała inna niezabudowana budynkiem działka (np. droga wewnętrzna lub rów melioracyjny). Również w takiej sytuacji budowa nowego budynku nie będzie możliwa.

Granice obszaru i funkcja zabudowy

Dodatkowo, zgodnie z planowanymi zmianami, ustawodawca zamierza wprowadzić wyraźne granice obszaru analizowanego. Obszar ten wyznacza się celem ustalenia parametrów oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. Zgodnie z nowymi przepisami, obszar ten wyznacza się w odległości od granicy działki budowlanej stanowiącej przedmiot wniosku nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki budowlanej objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m oraz nie większej niż sześciokrotna szerokość frontu działki budowlanej. Parametry minimalne nie ulegną zmianie w stosunku do aktualnie obowiązujących. Zmianie ulegną z kolei parametry maksymalne – sześciokrotna szerokość frontu działki budowlanej. Aktualnie nie są one uregulowane i w praktyce częstokroć rozciągano obszar analizowany tak, aby uzyskać korzystne dla inwestora parametry.

Co również istotne, zgodnie z nowymi regulacjami, funkcja zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej będzie musiała być zgodna z dominującą funkcją dla terenów znajdujących się w obszarze analizowanym albo będzie musiała służyć obsłudze funkcji dominującej. Oznacza to, iż nie będzie można w dalszym ciągu stosować korzystnej dla inwestorów praktyki rozszerzania granic obszaru analizowanego celem znalezienia podobnej inwestycji oraz ustalenia funkcji zabudowy na podstawie jednostkowych zabudowań. Konieczne zatem będzie wykazanie, iż planowana inwestycja jest zgodna z dominującą, a nie występującą na obszarze analizowanym funkcją zabudowy.

Terminowa decyzja

Aktualnie decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją bezterminową, raz wydana, może służyć uzyskaniu pozwolenia na budowę po wielu latach. Zgodnie z planowanymi zmianami decyzja o warunkach zabudowy wygaśnie z upływem dwóch lat od dnia, w którym stała się ostateczna. Co istotne dla inwestorów, złożenie wniosku o pozwolenie na budowę przed upływem tego terminu będzie wystarczające. Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie będzie stanowiło przeszkody do wydania pozwolenia.

Decyzja o warunkach zabudowy nie przechodzi na nabywcę nieruchomości. Nabywca, jeśli chce skorzystać z decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz poprzednika, może złożyć wniosek o przeniesienie decyzji na siebie. Jeśli poprzednik wyrazi zgodę, wówczas organ jest zobowiązany przenieść warunki zabudowy na nowego inwestora. Sporne w aktualnym porządku prawnym jest to, czy decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą inwestycji wielobudynkowej lub wieloetapowej można przenieść w częściach na kilku inwestorów. W praktyce dochodzi do tego typu transferów. Choć nie zostało to w żaden sposób wyartykułowane w uzasadnieniu planowanych zmian, wydaje się, że poprzez dodanie w art. 63 ust. 5 sformułowania „w całości", intencja ustawodawcy jest taka, aby wyeliminować praktykę podziału i przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy w częściach.

Proponuje się również ograniczenia w zakresie możliwości rozbudowy obiektów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy do dodatkowych 30 proc. powierzchni użytkowej budynku albo 100 proc. powierzchni użytkowej, gdy chodzi o budynki mieszkalne jednorodzinne.

Zgodnie z aktualnie obowiązującymi regulacjami, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenów rolnych klasy I–III nie jest co do zasady możliwe (z wyjątkami m.in. dla obszarów o zwartej zabudowie). Zasady tej nie stosuje się dla terenów odrolnionych w toku procedury uchwalania poprzednich planów miejscowych, które utraciły moc po wejściu w życie aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aktualnie na gruntach takich można budować i sytuacje takie nie należą do rzadkości. W nowelizacji proponuje się jednak, aby skorzystanie z omawianego wyjątku możliwe było wyłącznie dla tego typu inwestycji, dla których przed laty odrolniono teren. Jeśli zatem teren odrolniono pod budowę kompleksu przemysłowego, który nigdy nie powstał, realizacja inwestycji mieszkaniowych na tym terenie po wejściu w życie nowelizacji nie będzie już dopuszczalna.

Regulacje przejściowe

Trudno w tej chwili ocenić, w jakim kształcie i kiedy nowe przepisy zostaną uchwalone. Niemniej już w tej chwili można stwierdzić, że dla znacznej części terenów nie będzie można uzyskać warunków zabudowy. Co istotne dla wszystkich planujących realizację inwestycji, na terenach niepokrytych planami miejscowymi, nowe zasady nie będą obejmowały inwestycji, dla których przed wejściem w życie nowelizacji złożono wnioski o wydanie warunków zabudowy – wystarczające będzie samo złożenie wniosku, decyzja będzie mogła zostać wydana nawet po wejściu w życie nowych regulacji. Należy jednak pamiętać, iż nowe przepisy wprowadzają (a właściwie przywracają) termin ważności decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli zatem w terminie dwóch lat inwestor nie wystąpi o pozwolenie na budowę, decyzja o warunkach zabudowy wygaśnie. Decyzje o warunkach zabudowy wydane przed wejściem w życie nowelizacji, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, jako decyzje bezterminowe, wygasną po upływie dwóch lat od dnia wejścia w życie nowych przepisów, jeśli w tym czasie inwestor nie wystąpi o wydanie pozwolenia na budowę.

Piotr Woźniak