Brak usprawiedliwienia dla łamania reguł

Niedawno ukazał się apel młodych ekonomistów związanych z Fundacją Instrat i Fundacją im. Edwarda Lipińskiego postulujący znaczne zwiększenie (bądź zgoła usunięcie) konstytucyjnego limitu długu publicznego w Polsce. Według autorów pozwoliłoby to rządowi na znaczne zwiększenie wydatków i przyczyniło do ograniczenia wzrostu bezrobocia, przyspieszenia transformacji energetycznej i tempa rozwoju gospodarczego.

Jako również młodzi ekonomiści nie zgadzamy się z takim ujęciem sprawy. Naszym zdaniem wyrażone w apelu przekonanie o jednoznacznie pozytywnych skutkach dużego rozluźnienia dyscypliny fiskalnej nie jest poparte doświadczeniami innych państw, jest przesycone myśleniem życzeniowym i szeregiem nierealistycznych założeń. W zamian proponujemy wprowadzenie możliwości finansowania wydatków związanych np. z transformacją energetyczną poprzez dedykowane fundusze, przy utrzymaniu obowiązujących reguł fiskalnych.

Jeszcze przed pandemią wielu ekspertów wskazywało, że duży popyt na polskie papiery dłużne, a tym samym możliwość emitowania i rolowania długu po niskich stopach procentowych, był w dużej mierze spowodowany niskim poziomem zadłużenia publicznego (pod koniec 2019 r. 46 proc. PKB wobec 84 proc. średnio w strefie euro). Tę dość dobrą kondycję finansów publicznych udało się utrzymać głównie dzięki konstytucyjnemu limitowi długu i stabilizującej regule wydatkowej. Choć w ostatnich latach była ona obchodzona poprzez wypychanie wydatków do specjalnych funduszy, wymuszała odpowiedzialne planowanie budżetu. Usunięcie tych reguł fiskalnych, co postulują autorzy apelu, odbiłoby się na wiarygodności kredytowej Polski, co mogłoby prowadzić do wzrostu kosztów obsługi długu i osłabienia złotego.

Limit długu nie jest wszystkiemu winien

Pomimo rekordowego deficytu budżetowego w 2020 r. wysokość długu publicznego w ujęciu krajowym w 2021 nie przekroczy konstytucyjnego limitu 60 proc. PKB i tym samym nie wymusi na rządzących trudnych działań naprawczych. Będzie to możliwe, bo duża część wydatków związanych z zapobieganiem skutkom pandemii, głównie związanych z tzw. tarczą finansową (100 mld zł, ok. 4 proc. PKB), została sfinansowana poprzez emisję obligacji BGK i PFR gwarantowanych przez państwo. Tym samym została wypchnięta poza oficjalną definicję długu publicznego.

Ekonomiści związani z Fundacją Instrat zdają się jednak nie tyle postulować zwiększenie bądź usunięcie limitów długu – ze względu na potencjalne problemy w sfinansowaniu programu antykryzysowego. To sugerowałoby, że limit długu jest odpowiedzialny za niższy wzrost gospodarczy (tym samym wyższe bezrobocie) i brak możliwości podjęcia właściwych działań, np. dekarbonizacji. Uważamy za błędny tak jednoznacznie pozytywny stosunek do konsekwencji stymulacji fiskalnej, jak i przekonanie o braku możliwości sfinansowania dodatkowych wydatków przy utrzymaniu obecnego limitu długu.

Po pierwsze, doświadczenia innych krajów i prace dotyczące tzw. mnożników wydatkowych (pokazujących, jak dodatkowe wydatki rządowe przekładają się na wzrost PKB) każą zachować ostrożność przy szacowaniu pozytywnych, zwłaszcza długookresowo, skutków stymulacji fiskalnej. O ile w trakcie kryzysów mnożniki rzeczywiście osiągają znaczne wielkości (nawet 2), to w czasach „normalnych" rzadko przekraczają 1.

Co więcej, jako że Polska jest krajem otwartym, dodatkowe wydatki rządowe w dużej części przypadać będą na dobra i usługi zagraniczne, co ograniczy pozytywny wpływ stymulacji fiskalnej na PKB i zatrudnienie. Ważne też to, na co dodatkowe środki zostaną wydane: mnożniki dla inwestycji rządowych są nieco mniejsze niż dla konsumpcji rządowej w krótkim okresie (kilku kwartałów), ale dużo wyższe w dłuższym.

Tu dochodzimy do drugiego problemu z postulatami z apelu. W obecnej sytuacji politycznej prawdopodobieństwo, że dodatkowa przestrzeń wydatkowa zostałaby spożytkowana na prorozwojowe inwestycje rządowe, jest niewielkie. Od kilku lat wprowadza się nowe świadczenia socjalne, zapowiadając ich stopniowe rozszerzenie w przyszłości („naste" emerytury). Nie widać też w rządzie determinacji do sprawnej transformacji energetycznej, a podejmowane projekty inwestycyjne są często krytykowane za brak uzasadnienia ekonomicznego (np. przekop Mierzei). Dlatego racjonalne jest przypuszczenie, że większe możliwości wydatkowe zostałyby spożytkowane na – często politycznie motywowane – zwiększenie świadczeń socjalnych i nietrafione projekty inwestycyjne, a nie wydatki związane np. z transformacją energetyczną.

Co więcej, tak autorzy apelu zdają się nie dostrzegać problemu tzw. pułapki długu, gdzie wyższy dług publiczny skłania bank centralny do utrzymania stóp procentowych na niskim poziomie, aby zapobiec wzrostowi kosztów jego obsługi. To argument istotny, bo RPP obniżyła stopy procentowe niemal do zera i jest ryzyko, że za długo będzie zwlekać z ich normalizacją.

Co robić

Postulujemy, inspirując się niedawną propozycją Bianchiego, Facciniego i Melosiego („Monetary and Fiscal Policies in the Times of Lage Debt: Unity is Strength"), ustanowienie specjalnych funduszy, które nie powiększałyby długu publicznego w definicji krajowej, były z założenia tymczasowe i mogły zostać wydane tylko na projekty związane ze wspomaganiem gospodarki przy wychodzeniu z recesji, prorozwojowe projekty infrastrukturalne czy związane z transformacją energetyczną. Jednocześnie należałoby odebrać rządowi możliwość tworzenia nowych funduszy na inne, często doraźne wydatki. To doprowadziłoby do uszczelnienia polityki fiskalnej, wymuszając większą dyscyplinę i dając bodziec do konsolidacji sztywnych wydatków budżetowych.

Miałoby to trzy zalety. Po pierwsze, nie naruszałoby obecnej architektury reguł fiskalnych (i naszej wiarygodności na rynkach finansowych). Po drugie, nie wymagałoby znalezienia większości konstytucyjnej w Sejmie potrzebnej do zmian limitu długu. Po trzecie, umożliwiałoby sfinansowanie działań prorozwojowych – w sposób przejrzysty i uniemożliwiający „przejedzenie" dodatkowej przestrzeni wydatkowej.