Wiele krajów Unii Europejskiej, w tym Polska, z uwagą przygląda się zastosowanej w Estonii konstrukcji podatku dochodowego od osób prawnych (CIT), który ma być zachętą dla firm do zatrzymywania zysków na poczet przyszłych inwestycji.
CIT należy do tych obszarów polityki fiskalnej, w których państwa członkowskie UE działają w dużej mierze niezależnie od Brukseli. W konsekwencji w ramach Unii obserwujemy znaczne różnice zarówno pod względem stawek, jak i zakresu stosowania tego podatku. Jego 20-proc. stawka w Estonii jest zbliżona do stawek w innych krajach bałtyckich i nieco niższa od średniej unijnej (21 proc.). W Estonii wpływy z CIT to 366 mln euro rocznie, czyli 1,5 proc. PKB. To najniższy udział w PKB we wszystkich krajach UE.
Polskie modyfikacje
W Polsce obowiązuje nieco niższa stawka podstawowa CIT 19 proc., ale wpływy z tego podatku stanowią 1,9 proc. PKB (nieco ponad 9 mld euro). Polska przymierza się do wdrożenia estońskiego modelu CIT z ograniczeniami dotyczącymi wielkości firmy kwalifikującej się do objęcia ulgą podatkową. Jeżeli obroty firmy nie przekraczają 50 mln zł rocznie, będzie ona miała prawo do zatrzymania kwoty zysku w celu reinwestycji, bez wymogu uiszczenia CIT.
To słuszny krok, gdyż nawet przy niskich rynkowych stopach procentowych firmy tej wielkości często nie mają zdolności do pozyskiwania finansowania po atrakcyjnym koszcie. Łatwiejszy dostęp do środków finansowych pozwoli im szybciej podejmować decyzje inwestycyjne, co nie zawsze jest możliwe, jeśli trzeba się ubiegać o finansowanie na rynku.
Jednak konstrukcja CIT zachęcająca firmę do zatrzymywania zysków w celu reinwestycji nie oznacza samych korzyści. Przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych firmy nie kierują się tylko regułami polityki podatkowej, zwłaszcza ulgami podatkowymi. Jak wynika z różnych badań na świecie, ważniejszą rolę odgrywają takie czynniki jak popyt, dostęp do rynków, wykwalifikowana siła robocza, otoczenie biznesowe i zwrot z kapitału. Inwestuje się zazwyczaj w odpowiedzi na przewidywany przyszły popyt, a gdy popyt spada, inwestycje są ograniczane.
Jeśli reinwestycja nie zostanie uznana za atrakcyjne rozwiązanie, wielkie międzynarodowe korporacje zawsze będą szukały sposobu na repatriację zysków i wypłatę dywidendy udziałowcom, którzy przecież oczekują zwrotu z inwestycji. A w czasach niskich stóp procentowych duże korporacje są w stanie równie skutecznie sfinansować nagłą zmianę swojej strategii inwestycyjnej za pomocą kredytu.
Poza tym firma, która na skutek zatrzymania zysków z myślą o planowanej reinwestycji dysponuje nadwyżkami środków pieniężnych, może być narażona na ryzyko agresywnego przejęcia.
Należy zatem z uznaniem przyjąć, że Polska planuje uruchomić model estoński tylko dla firm średniej wielkości, a także polskiej strukturze własnościowej. Trzeba jednak zaznaczyć, że nawet gdy ograniczymy nasze rozważania tylko do sektora MŚP, estoński model CIT może nie spełnić pokładanych w nim oczekiwań co do wzrostu tempa i skali inwestycji.
W ostatnich latach to nie brak pieniędzy stanowił główną przeszkodę dla nowych inwestycji. Według GUS płynne aktywa finansowe w małych i średnich firmach (potencjalne środki na inwestycje) systematycznie rosły, osiągając w 2019 r. rekordowy poziom bliski
12 proc. sumy bilansowej. Jednocześnie dane NBP wskazują, że to właśnie lokalne firmy prywatne (filar MŚP w Polsce) były najmniej skłonne do inwestowania – dopiero w 2019 r. inwestycje w nich wróciły do poziomu z 2015.
Ogólna sytuacja gospodarcza nie uzasadniała takiego stanu rzeczy – wzrost popytu zarówno krajowego, jak i zagranicznego utrzymywał się na wysokim poziomie,
a stopy procentowe były rekordowo niskie. Wskazuje to na istotne pozafinansowe bariery w podejmowaniu decyzji o inwestycjach. Wskazówką mogą być raporty Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Dowiadujemy się z nich np., że Polska znajduje się w czołówce rankingu krajów UE pod względem odsetka firm, które zgłaszają otoczenie regulacyjne jako jeden z czynników negatywnie wpływających
na decyzje inwestycyjne. Jeżeli te bariery nie zostaną wyeliminowane, zmiany podatkowe nie przyniosą zauważalnych efektów.
Kto za to płaci
Każdy kraj musi utrzymywać dotychczasowe i pozyskiwać dodatkowe wpływy finansowe w celu zbilansowania budżetu państwa, a gdy dajemy ulgę podatkową jednym, prawie zawsze musimy zabrać drugim. Ta prawda wybrzmiewa jeszcze mocniej teraz, w czasie pandemii Covid-19, kiedy cięcia wydatków budżetowych stają się dla rządów wyzwaniem. Ponadto, jeśli chodzi o Polskę, warto zauważyć, że – jak wskazuje raport Banku Światowego „Building Effective, Accountable, and Inclusive Institutions in Europe and Central Asia" – osiągnęła ona znaczący sukces w uszczelnianiu wpływów z VAT. Oznacza to, że przestrzeń dla dalszego uszczelniania może być już ograniczona.
W konsekwencji koszty ulg podatkowych dla korporacji często ponoszą pracownicy i konsumenci płacący coraz wyższe daniny z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i składek na ubezpieczenie społeczne, a także wyższej akcyzy i VAT. Np. Estonia, chcąc uzyskać dodatkowe dochody do budżetu, wraz ze wspomnianymi zmianami w CIT podniosła w 2017 r. stawki akcyzy na paliwa i gaz odpowiednio o 10 i 25 proc. Taka sytuacja może prowadzić do większych naruszeń przepisów w obszarach poza CIT. Dlatego motywowanie podatników do przestrzegania przepisów i ich egzekwowanie ma kluczowe znaczenie dla powodzenia systemu ulg w podatku dochodowym od osób prawnych w Polsce.
Kwestie praktyk niezgodnych z przepisami podatkowymi od kilku lat stanowią przedmiot współpracy między Bankiem Światowym, Ministerstwem Finansów i Krajową Administracją Skarbową w ramach projektów finansowanych przez unijną Dyrekcję Generalną ds. Wspierania Reform Strukturalnych
(DG REFORM). Celem jest poprawa przestrzegania przepisów podatkowych przez kluczowych podatników, identyfikacja luk w CIT oraz propozycje likwidacji luk na drodze legislacyjnej i administracyjnej, a także analiza bieżących preferencji podatkowych pod kątem ich skuteczności. Ponieważ we wspomnianych projektach optymalizacja dochodów zależy od poprawy przestrzegania przepisów oraz efektywnych i odpowiednio ukierunkowanych preferencji podatkowych, nie powinno dojść do przerzucenia na konsumenta obciążeń związanych z wdrożeniem awangardowego modelu podatku CIT, jak to miało miejsce w Estonii.
Każda modyfikacja systemu podatkowego powinna uwzględniać całościową ocenę skutków. Osiągnięcie założonych przez reformę podatkową celów może wymagać zmian stanowiących jej dopełnienie. Jeśli te warunki zostaną spełnione, estoński CIT może się dla Polski okazać rozsądnym rozwiązaniem.
David Palmer jest starszym
konsultantem Banku Światowego.
Tytuł i śródtytuły od redakcji
