Kiedy lepsze jest wrogiem dobrego - prawo wyborcze komentuje Jarosław Zbieranek

Dużą część zmian prawa wyborczego przewidzianych w ustawie o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, trudno uznać za korzystne dla realizacji praw obywateli. Co więcej, mogą one negatywnie wpłynąć na ich zaufanie do instytucji wyborów.

Jakie są dla Polaków najważniejsze kryteria pozwalające uznać państwo za demokratyczne? Na pierwszym miejscu wymieniamy wolne i uczciwe wybory, natomiast niewiele mniej wskazań zyskuje powszechne prawo wyborcze. Zdecydowana większość ankietowanych uważa jednocześnie, że obie te wartości są obecnie gwarantowane. Tak wynika z przeprowadzonych w ostatnich miesiącach badań Centrum Badania Opinii Społecznej. O funkcjonowaniu powszechnego prawa wyborczego w Polsce przekonanych było w 2017 r. 92 proc. badanych! Sceptyków jest zdecydowana mniejszość – np. krytycznie o uczciwości wyborów mówi 14 proc. badanych, a działalność Państwowej Komisji Wyborczej w najświeższych badaniach źle ocenia niespełna 15 proc. (tymczasem działalność Sejmu RP negatywnie ocenia 54 proc. badanych).

Nic nie wskazuje więc, że polscy obywatele oczekują rewolucyjnych zmian w wypracowywanym przez ponad ćwierćwiecze modelu wyborów. Kodeks wyborczy ma swoje wady, ale jest aktem dość dobrze regulującym najważniejsze kwestie: struktury organów wyborczych i administracji wyborczej, procedury uczestniczenia obywateli w wyborach (w tym pakiet różnego rodzaju ułatwień), regulację prowadzenia kampanii wyborczej wraz z zasadami jej finansowania. Oczywiście zawsze istnieje potrzeba pewnych korekt i modyfikacji, związanych m.in. ze zmianami społecznymi, rozwojem kanałów komunikacji itp. W praktyce przeprowadzania wyborów awaria systemu informatycznego, która miała miejsce w trakcie wyborów samorządowych 2014 r., boleśnie przypomniała również, jak istotna jest przezorność i dbałość o kwestie techniczne, szczególnie w zakresie korzystania z nowych technologii. Wówczas jednak wprowadzone zostały niezbędne zmiany organizacyjne i prawne. Wybory parlamentarne, prezydenta RP oraz referendum ogólnokrajowe w 2015 r. zostały przeprowadzone bez żadnych komplikacji, zyskując bardzo pozytywne oceny m.in. ze strony Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE).

Wydaje się więc, że po wielu latach starań istnieją obecnie dość stabilne, cieszące się zaufaniem i całkiem przyzwoitymi ocenami Polaków instytucjonalne podstawy do przeprowadzenia wyborów. Tymczasem po błyskawicznych pracach w Sejmie i Senacie weszła właśnie w życie ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Wprowadza one ogromne zmiany praktycznie we wszystkich najważniejszych kwestiach regulowanych przez prawo wyborcze.

Administracja wyborcza – dogłębna zmiana i... wymiana

Obecnie w skład najwyższego organu wyborczego, jakim jest Państwowa Komisja Wyborcza, wchodzi dziewięciu sędziów (po trzech sędziów z TK, NSA, SN). Sędziowski model Komisji poprzez atrybuty niezawisłości oraz apolityczności sędziów, stanowił gwarancję, że organ ten będzie w pełni bezstronny i profesjonalny. I tak też było – PKW funkcjonowała skutecznie odseparowana od wszelkich wpływów politycznych. Zgodnie jednak z nową ustawą, w składzie Komisji zasiadać będą już tylko dwaj sędziowie, natomiast siedmiu pozostałych jej członków wskażą stronnictwa polityczne (kluby parlamentarne lub poselskie). Powoływani będą na kadencję powiązaną z sejmową. Niestety, takie rozwiązanie skutkuje podatnością Komisji na czynniki polityczne. Pojawia się realna obawa, że nowi członkowie – przedstawiciele stronnictw, powoływani na konkretny, dość krótki czas, będą wobec swoich mocodawców w mniejszym lub większym stopniu dyspozycyjni. Nie można więc w konsekwencji wykluczyć, że w nowej komisji kumulować będą się różnego rodzaju napięcia związane z bieżącymi wydarzeniami politycznymi, przesileniami, sojuszami. Co więcej, ich bezpośredni wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć przez Komisję jest bardzo prawdopodobny, a to zdecydowanie negatywnie wpłynie na realizację konstytucyjnych praw wyborczych. Nie można zapominać, że PKW nie tylko stoi na straży wyborów i prawa wyborczego, ale również sprawuje kontrolę nad finansowaniem partii politycznych. Ugrupowania polityczne poprzez swoich nowych przedstawicieli w Komisji będą więc w praktyce mogły kontrolować same siebie, podejmując decyzje np. o wielomilionowych subwencjach.

Ustawodawca przewiduje także odejście od sędziowskiego modelu w odniesieniu do jednoosobowych, kadencyjnych organów wyborczych „w terenie", jakimi są komisarze wyborczy. Jedno z głównych zadań komisarzy stanowi sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, dlatego również tak ważny jest atrybut sędziowskiej niezawisłości oraz apolityczności. Tymczasem nastąpi wymiana kadr, a kandydaci na nowych (100) komisarzy nie będą musieli już być niezawisłymi sędziami, formułuje się w tym zakresie wymóg posiadania wykształcenia wyższego prawniczego. W przypadku niepowołania komisarzy przez komisję – uczyni to właśnie minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Poważne zmiany dotyczyć mają Krajowego Biura Wyborczego zapewniającego obsługę PKW, komisarzy wyborczych oraz innych organów wyborczych. Pracami biura kieruje szef KBW, który jest obecnie powoływany i odwoływany przez PKW, co skutecznie uniezależnia cały podległy aparat pomocniczy od wpływów politycznych. Niestety, ustawa przewiduje zmianę również w tej materii. Planowane jest powołanie nowego szefa KBW, a w uprawnienie przedstawiania kandydatów komisji postanowiono wyposażyć ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W razie braku akceptacji PKW dla kandydatur, minister będzie mógł samodzielnie powołać wybranego przez siebie kandydata.

Głębokie zmiany dotyczą też organizacji wyborów na najniższych szczeblach. W miejsce tysięcy urzędników wyborczych (pełnomocników do spraw wyborów), którzy od lat organizują na poziomie lokalnym wybory, przewiduje się powołanie zupełnie nowej struktury – Korpusu Urzędników Wyborczych. Jego członkowie podporządkowani będą komisarzom i muszą spełniać różnego rodzaju dodatkowe kryteria. Powstają obawy, że wykluczą one większość obecnych, doświadczonych urzędników wyborczych, a zmiana taka odbije się negatywnie na praktycznej sferze organizowania wyborów „u podstaw", np. właściwym przygotowaniu lokali wyborczych (w tym dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych), działaniach informacyjnych itp.

Ustawa mniej więcej dziesięć miesięcy przed trudnymi w organizacji wyborami samorządowymi (i prawdopodobnie referendum ogólnokrajowym zapowiadanym na listopad 2018 r.) zakłada więc znaczącą zmianę (oraz wymianę składu) administracji wyborczej. Jedynie PKW ma pozostać w obecnym modelu do przyszłorocznych wyborów parlamentarnych (choć już z ograniczonymi kompetencjami). Natomiast nowy szef KBW, komisarze i urzędnicy wyborczy mają zostać powołani niedługo po wejściu w życie ustawy. Absolutnie nie można odnaleźć racjonalnego uzasadnienia przeprowadzenia tak głębokich zmian, w dodatku – w tak krótkim czasie. W miejsce modelu sędziowskiego organów wyborczych, który gwarantował profesjonalizm i skuteczne oddzielenie od wpływów polityki, wprowadzono rozwiązanie będące swoistą hybrydą, która umożliwia wpływ czynników politycznych (bezpośrednio lub pośrednio)– na organy wyborcze. Niestety, zmiany powodują również poważne zagrożenie dla właściwego organizowania wyborów w praktycznym wymiarze.

Udział obywateli – krok w tył

Tysiące obywateli przy okazji każdych wyborów zasiadało w obwodowych komisjach wyborczych. Ustawodawca uznał jednak, że obecny model prac tych komisji nie sprawdza się i wprowadza ich dwa rodzaje – osobno komisje do spraw przeprowadzenia wyborów i ustalenia wyników. Zgodnie z badaniami CBOS Polacy dość chłodno przyjęli takie rozwiązanie (znacznie więcej badanych jest przeciwnych niż je popiera). Największy niepokój wzbudza jednak fakt, że wyborcy w toku powoływania komisji nie będą równi – przewiduje się uprzywilejowanie w obsadzaniu komisji przedstawicieli dużych komitetów (partyjnych), kosztem pozostałych.

Ustawa przewiduje znaczącą nowość, jaką jest prowadzenie transmisji z lokali wyborczych w internecie. Ma to zwiększyć transparentność, jednak w naturalny sposób nasuwać się muszą pytania o właściwe zapewnienie wyborcom gwarancji tajności głosowania (m.in. z uwzględnieniem, że urna wyborcza jest przezroczysta), a także o kolizję z prawem do prywatności, czy ochrony wizerunku. Niestety, mimo próśb i apeli rzecznika praw obywatelskich kwestie te nie zostały szerzej przeanalizowane w toku prac legislacyjnych, a przepisy pozostały niejasne. Jak wynika z badania CBOS, Polacy są tymczasem mocno podzieleni w ocenie publicznych transmisji z lokali wyborczych. Nie wydają się bezpodstawne więc obawy, czy nowe rozwiązanie nie wpłynie negatywnie na uczestnictwo części Polaków w wyborach.