- W radzie powiatu panuje przekonanie że zarząd powiatu nie uzyska absolutorium za 2018 r. Czy trzeba więc rozpatrywać i zatwierdzać oba sprawozdania: finansowe i z wykonania budżetu, skoro już z jednego z nich (z wykonania budżetu) wynika, że absolutorium nie będzie udzielone?
Instytucja absolutorium jest kluczową kwestią dla oceny wykonania budżetu w jednostce samorządu terytorialnego, w tym w powiecie. Istotę absolutorium trafnie przedstawiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 231/14) gdzie wskazano: Absolutorium, nazywane inaczej skwitowaniem lub rozliczeniem, to akt uznający za prawidłową działalność finansową organu, któremu absolutorium jest udzielane, na podstawie przedłożonego sprawozdania. Udzielenie absolutorium oznacza więc aprobatę organu stanowiącego dla działań organu wykonawczego i uznanie, że plan w postaci budżetu uchwalonego przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego został należycie wykonany. W procesie udzielania absolutorium konieczne jest uzyskanie odpowiedzi, jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, a także czy winą za istnienie owych rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet (wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Po 1053/08, LEX nr 514991).
Jeśli chodzi o powiat, to zgodnie z art. 30 ust. 1a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Przy czym, jak wynika z art. 13 ust. 2, odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium.
Jednak kluczowe znaczenie – z punktu widzenia pytania – mają regulacje dotyczące absolutorium zawarte w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. I tak, zgodnie z art. 271 ust. 1 ww. ustawy, nie później niż do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się ze:
- sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
- sprawozdaniem finansowym;
- sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;
- opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;
- informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;
- stanowiskiem komisji rewizyjnej.
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może żądać przedłożenia przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Jak wynika z ww. regulacji prawnej, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku – rada powiatu) przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu powiatu zapoznaje się m.in. ze sprawozdaniem z wykonania budżetu i sprawozdaniem finansowym.
Jak zaś wynika z art. 270 ust. 4 ww. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym.
Dla przypomnienia, sprawozdanie roczne z wykonania budżetu, zgodnie z art. 267 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast sprawozdanie finansowe na mocy art. 270 ust. 1 ww. ustawy, zarząd przekazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 31 maja roku następującego po roku budżetowym.
Na kanwie ww. regulacji prawnych wykształciło się bogate orzecznictwo sądowo – administracyjne i nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych. W kontekście podanego stanu faktycznego na szczególną uwagę zasługuje zaś stanowisko podane w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 21 lipca 2011. R. (Nr 17/55/2011), które zachowuje nadal aktualność. Podkreślono w nim: Rozpatrzenie i zatwierdzenie zarówno sprawozdania finansowego, jak i sprawozdania z wykonania budżetu są koniecznym elementem procedury absolutoryjnej poprzedzającym podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium. Wymóg rozpatrzenia i zatwierdzenia obydwu sprawozdań obowiązuje również wtedy, gdy już po zapoznaniu się z jednym z nich rada poweźmie pewność co do odmowy udzielenia absolutorium.
W stanie faktycznym tej sprawy, przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium rada powiatu zapoznała się jedynie ze sprawozdaniem zarządu powiatu z wykonania budżetu powiatu i innymi dokumentami, z tym, że pominięto rozpoznanie sprawozdania finansowego. Nadto nie podjęto decyzji w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu. We wspomnianej uchwale uznano, że wskutek takiego zaniechania rada powiatu naruszyła ww. przepisy art. 271 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.
Wniosek
Warunkiem przyjęcia zgodnej z prawem uchwały w sprawie absolutorium jest zachowanie procedury przewidzianej w omówionych regulacjach prawnych. W praktyce oznacza to, że rada powiatu musi poddać procedurze rozpatrzenia i zatwierdzenia – oba wspomniane sprawozdania, nawet jeśli wśród radnych panuje przekonanie, że absolutorium nie zostanie udzielone, bo takich argumentów dostarcza analiza jednego z tych sprawozdań.
Autor jest radcą prawnym
Podstawa prawna: Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym . (tekst jedn.DzU z 2019 r. poz. 511)
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.DzU z 2019 r. poz. 869)
