Nowa odsłona starego sporu o rezerwy NBP

Swoją propozycję prezes NBP Adam Glapiński przedstawił na łamach piątkowej „Rzeczpospolitej”. Jak tłumaczył, obecne zasady tworzenia tego buforu – tzw. rezerwy na pokrycie ryzyka kursowego – pochodzą z grudnia 2010 r. Od tego czasu wartość rezerw walutowych banku centralnego znacząco wzrosła (wynosi obecnie 483,5 mld zł w porównaniu z 277 mld zł dziewięć lat temu), a w rezultacie większa musi być rezerwa na pokrycie ryzyka kursowego. Przy obecnych regułach zawiązywania i rozwiązywania jej zwiększenie „wiązałoby się potencjalnie z wieloletnim okresem braku zysku NBP” – napisał Glapiński. Zysk NBP w około 95 proc. trafia do budżetu państwa.

Propozycja prezesa NBP sprowadza się do tego, aby rezerwa na ryzyko kursowe była uzupełniana nie z całości nadwyżki przychodów nad kosztami, tylko z tej jej części, która jest wynikiem dodatnich różnic kursowych (osłabienia złotego względem walut, w których utrzymywane są rezerwy dewizowe). Co by to oznaczało w praktyce? W 2018 r. NBP nie wykazał zysku (jego wynik finansowy netto wynosił zero złotych) w dużej mierze dlatego, że niemal 3,9 mld zł przeznaczył na uzupełnienie rezerwy na ryzyko kursowe, całkowicie wykorzystanej w 2017 r. Tymczasem przychody banku centralnego z tytułu różnic kursowych wyniosły 3 mld zł. W świetle propozycji Glapińskiego, tylko ta kwota byłaby przeznaczona na dotworzenie rezerwy.

Różnice zdań bez znaczenia

O zasadach tworzenia i rozwiązywania rezerwy decyduje Rada Polityki Pieniężnej, zarząd NBP może jedynie składać swoje propozycje. Wiele wskazuje na to, że ta, którą na łamach „Rz” zarysował prezes Glapiński, uzyska aprobatę większości członków RPP. O tym, że zasady tworzenia rezerwy wymagają zmian, mówiło w ostatnich tygodniach kilkoro członków tego gremium.

Eugeniusz Gatnar, który był w zarządzie NBP, gdy tworzone były dotychczasowe reguły dotyczące rezerwy na ryzyko kursowe, a od 2016 r. zasiada w RPP, pod koniec października powiedział agencji PAP Biznes, że w jego ocenie NBP powinien zasilać budżet państwa w sposób bardziej przewidywalny niż obecnie. „Nie może być tak, że jednego roku do budżetu państwa nie wpływa nic, a drugiego jest to np. 8 mld zł. Poparłbym rozwiązanie, by rezerwa (na ryzyko kursowe) była odbudowywana systematycznie, przy ustalonych rocznych limitach, a nadwyżka ponad ten limit odprowadzana do budżetu” – tłumaczył. Za zwiększeniem możliwości przekazywania przez NBP zysku do budżetu opowiedział się w rozmowie z PAP-em także Rafał Sura.

Z kolei Jerzy Kropiwnicki z powodu zbyt rygorystycznych zasad tworzenia rezerwy zagłosował w kwietniu przeciwko przyjęciu sprawozdania finansowego NBP za 2018 r. „Uważałem, że przeznaczenie nadwyżki finansowej NBP wyłącznie na wewnętrzne cele banku centralnego jest czymś niewskazanym w obecnej sytuacji gospodarczej. Należało tę nadwyżkę, wzorem lat poprzednich, przekazać w całości do budżetu państwa albo podzielić między budżet a NBP. Tym bardziej, że nie zaistniała żadna nadzwyczajna sytuacja, która zmuszałaby NBP do skorzystania z tej nadwyżki” – tłumaczył w październikowym wywiadzie dla „Parkietu”. Jak podkreślał, gdy NBP wywiązuje się ze swojego podstawowego zadania, jakim jest dbanie o stabilność cen (zdefiniowaną jako inflacja na poziomie 2,5 proc. rocznie z dopuszczalnymi odchyleniami o 1 pkt proc. w każdą stronę), podstawowy cel NBP jest spełniony, tzn. inflacja utrzymuje się w pobliżu 2,5 proc. rocznie, bank centralny ma obowiązek wspierania polityki gospodarczej rządu. A regularne wpłaty do budżetu temu właśnie miałyby służyć.

Ambiwalentny stosunek do propozycji zmian reguł tworzenia rezerwy na ryzyko kursowe ma Jerzy Żyżyński. Jak twierdzi, nie jest do nich przywiązany. Krytyczna jest z kolei Grażyna Ancyparowicz. „Obecne rozwiązania prawne, które regulują wypłatę zysku NBP do budżetu, są moim zdaniem dobre. Owszem, wśród zadań NBP jest wspieranie gospodarki, ale jest to cel pomocniczy, który należy realizować, gdy spełniony jest cel podstawowy. A wspieranie gospodarki to co innego, niż wspieranie jakiejś konkretnej polityki rządu. Takiego zadania NBP nie ma. Pomysł, że NBP miałby manifestować swoją lojalność wobec rządu, to nieporozumienie” – powiedziała w sierpniu na antenie Parkiet TV.

RPP, która liczy 10 członków, w tym prezesa NBP, podejmuje decyzje większością głosów. Jeśli w jakiejś sprawie jest podzielona na pół, decydujący jest głos prezesa. W sprawie rezerwy na ryzyko kursowe nie wypowiadali się dotąd Jerzy Osiatyński, Łukasz Hardt, Kamil Zubelewicz oraz Eryk Łon. Ten ostatni prawdopodobnie poprze jednak propozycję prezesa Glapińskiego, a to wystarczyłoby, aby zapewnić jej większość głosów w Radzie.

Nie chodzi o budżet?

Eugeniusz Gatnar we wspomnianym wywiadzie dla PAP Biznes podkreślał, że dyskusja na temat zmiany zasad tworzenia rezerwy kursowej i w rezultacie liczenia wyniku NBP nie ma tła politycznego. „Budżet państwa jest w znakomitej kondycji, deficyt jest najmniejszy w historii, rząd się nie zadłuża i nie potrzebuje pieniędzy. Dlatego to najlepszy moment, by przyjrzeć się tej kwestii” – przekonywał. Wypowiedzi Grażyny Ancyparowicz oraz Jerzego Kropiwnickiego sugerują jednak, że nawet w łonie RPP niektórzy postrzegają propozycje prezesa NBP jako dążenie do wsparcia budżetu. I nie wszystkim się to podoba.

Trudno się temu dziwić, bo zysk NBP, na który duży wpływ mają właśnie zasady tworzenia rezerwy na ryzyko kursowe, budził kontrowersje od zawsze. Zwykle prowokował konflikt między NBP a Ministerstwem Finansów, ale też powodował podziały w RPP, której członkowie są nominowani przez główne siły polityczne (Sejm, Senat i Prezydenta RP). Przykładowo, w 2003 r. ówczesny minister finansów Grzegorz Kołodko chciał, aby NBP przekazał do budżetu część rezerwy, która wtedy nazywana była rewaluacyjną i opiewała na 30 mld zł. Historię i naturę tych sporów przedstawił niegdyś na łamach „Rz Krzysztof Rybiński, który sam w nich uczestniczył jako wiceprezes NBP w latach 2004-2008.

Obowiązujące od końca 2010 r. reguły tworzenia rezerwy na pokrycie ryzyka kursowego, które prezes NBP chce właśnie zmienić, też są pokłosiem politycznego sporu. Za 2009 r. bank centralny, którym kierował wtedy Sławomir Skrzypek, wykazał zysk netto na poziomie około 4 mld zł. W finansach publicznych Polski ziała ogromna dziura (deficyt wyniósł ostatecznie 7,3 mld zł), stąd minister finansów Jacek Rostowski publicznie wzywał NBP do zasilenia budżetu. Na początku 2010 r. powołana została Rada Polityki Pieniężnej trzeciej kadencji, która na jednym ze swoich pierwszych posiedzeń przyjęła uchwałę zmieniającą zasady tworzenia rezerwy kursowej. Poparli ją członkowie nominowani przez Sejm i Senat, w którym większość miała koalicja PO-PSL, przeciwni byli prezes i trzej członkowie powołani przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego, w tym Agam Glapiński.

Zysk NBP liczony zgodnie z zapisami uchwały RPP, która miała działać wstecz, wynosiłby około 8 mld zł. Zarząd banku centralnego odmówił jednak jej wykonania, a Europejski Bank Centralny w opinii przyznał, że zmiana zasad ustalania zysku z mocą wsteczną zmniejszyłaby przejrzystość tego procesu. Gdy po śmierci Skrzypka w katastrofie pod Smoleńskiem prezes NBP został Marek Belka, między zarządem a RPP wciąż tlił się spór.

Odmrażanie konfliktu

– Zastałem sytuację konfliktową. Wtedy rząd był naprawdę w potrzebie, a prezes NBP swoją niezależność manifestował ostrą postawą. Chcieliśmy tę sprawę uporządkować – wspomina w rozmowie z „Rzeczpospolitą” prof. Marek Belka.

Nowe zasady zawiązywania i rozwiązywania rezerwy na ryzyko kursowe RPP przyjęła w grudniu 2010 r. – Ta zmiana miała przede wszystkim pozwolić wyjść z twarzą zarządowi, który nie wykonał uchwały RPP, mimo że zobowiązuje go do tego ustawa o NBP. Po drodze zmienił się prezes i postanowił rozwiązać konflikt między oboma organami, ale bez upokarzania zarządu. RPP na to przystała – wspomina jeden z członków Rady III kadencji, chcący zachować anonimowość. Inaczej pamięta to jeden z ówczesnych członków zarządu, także zastrzegając sobie anonimowość. - Propozycja wyszła od zarządu i była kompromisowa – mówi. I zaznacza, że gdyby oceniać to z perspektywy wpływu na zysk NBP i jego wpłaty do budżetu, to zmiany z 2010 r. nie stanowiły ani zaostrzenia, ani poluzowania wcześniejszych zasad. – Uchwała była rozwinięciem wcześniejszych reguł tak, aby w wyliczaniu zysku NBP nie było uznaniowości – tłumaczy.

Czy uchwała z grudnia 2010 r. faktycznie wymaga dziś zmiany? – Reguły są najlepsze wtedy, gdy się ich nie zmienia – ocenia krótko Marek Belka. Według niego powrót do dyskusji sprzed dekady może sprawić, że reguły tworzenia rezerwy na ryzyko kursowe znów będą raz po raz zmieniane. - Każdy sposób szacowania wielkości rezerwy na ryzyko kursowe i jej tworzenia jest pewną konwencją. Ale ta, która obowiązuje od 2010 r., była skuteczna. Przez dziewięć lat wyniki NBP nie budziły kontrowersji – podkreśla.

W ocenie byłego prezesa NBP proponowane przez jego następcę zmiany „mają służyć poprawie sytuacji budżetowej państwa, choć nie ma takiej potrzeby”. Tego samego zdania jest Jakub Borowski, główny ekonomista banku Credit Agricole w Polsce. – Dla banku centralnego brak zysku to nie jest problem. Prezesowi Glapińskiemu może się to jednak nie podobać, jeśli chce pomóc rządowi – powiedział „Rzeczpospolitej”, odnosząc się do argumentu Glapińskiego, że zwiększenie rezerwy na ryzyko kursowe może oznaczać wiele lat bez zysku NBP.

Niebezpieczna aprecjacja

– Dotychczasowa polityka RPP w zakresie zasad tworzenia i rozwiązywania rezerwy na ryzyko kursowe była wyjątkowo stabilna – przyznaje w rozmowie z „Rzeczpospolitą" prof. Małgorzata Zaleska, dyrektor Instytutu Bankowości SGH, była członkini zarządu NBP. – Obecna propozycja zmian ma zwiększyć elastyczność tworzenia rezerwy na różnice kursowe i należy ocenić ją pozytywnie, pod warunkiem dalszego utrzymywania rezerwy na adekwatnym poziomie – dodaje. Ale co do tego, czy ten warunek będzie spełniony, nie ma wcale pewności.

– Propozycja prezesa NBP oznacza, że rezerwa ma być docelowo większa, ale będzie budowana dłużej. To oznacza, że przez całe lata będzie mniejsza, niż byłaby według dotychczasowych reguł. Dopóki złoty będzie się osłabiał, nie będzie to stanowiło problemu. Ale nie podpisałbym się pod taką prognozą – powiedział prof. Belka. Także Jakub Borowski ocenia, że nowe zasady oznaczałyby, że w razie aprecjacji złotego, a tego w dłuższej perspektywie oczekuje większość ekonomistów, NBP będzie miał coraz większą skumulowaną stratę na różnicach kursowych. Gdyby mimo to wykazywał zysk, którym dzieliłby się z rządem, zamiast zwiększać rezerwę kursową, mogłoby to godzić w wiarygodność banku centralnego.