Niedawno w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odbyło się spotkanie dotyczące przyszłości ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co dziś z perspektywy Biura Rzecznika Praw Obywatelskich jest najważniejsze w tym obszarze?
Trzeba zacząć od tego, że te problemy nie są nowe. Spotkanie w KPRM zostało zakomunikowane jako początek dyskusji o przyszłości ustawy dostępowej, tymczasem w Biurze RPO te kwestie są intensywnie monitorowane od 2022 r. Od dwóch lat prowadzimy już uporządkowane prace analityczne. Sam zwarty tekst obejmuje ponad 100 stron, a cały materiał – analizy, oceny, zestawienia problemów, pisma do organów oraz pisma procesowe – to kilkaset stron.
Czytaj więcej
Jacyś lobbyści chcieli załatwić sprawę znanymi sposobami, a tymczasem otworzyli większą debatę. Jej skutkiem może być zwiększenie rozliczalności ad...
Co wynika z tych prac? To są pojedyncze problemy czy raczej większy kłopot ze stosowaniem ustawy?
W sumie zidentyfikowaliśmy 24 kategorie problemowe: 12 ogólnych i 12 szczegółowych. Dotyczą one zarówno konstrukcji ustawy, jak i sposobu jej stosowania przez organy administracji publicznej. Nie powiedziałbym jednak, że istnieje jakaś jedna największa dysfunkcjonalność, z której da się wyprowadzić wszystkie pozostałe. Jest wręcz odwrotnie. Problem polega na tym, że te kategorie są ze sobą wzajemnie powiązane.
Nie da się po prostu powiedzieć: najważniejszy jest BIP, publikowanie informacji z urzędu, anonimowe wnioski, nadużycie prawa albo niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych. To są różne przejawy tego samego problemu, który zidentyfikowaliśmy także w innych obszarach. Problem ten leży w napięciu pomiędzy wzrastającą świadomością prawną obywateli a zdolnością administracji publicznej do efektywnej obsługi ruchu spraw. Ale nie jest to problem obywateli, że mają oni konstytucyjne gwarancje wolności i praw, ale administracji publicznej, aby gwarancje te nie miały charakteru fasadowego i np. nie stały się niemożliwe do urzeczywistnienia w praktyce.
Łatwo więc mówić o przyszłości ustawy dostępowej, wszystko, co przynosi przyszłość jest bowiem semantycznie pociągające, ale trudniej odpowiedzieć, co dokładnie trzeba zmienić, żeby nie wylać dziecka z kąpielą. Z tego też względu analizując ten problem, sięgnęliśmy pięć lat wstecz, projektując matryce problemowo-pojęciowe oraz stosunkowo złożone metodologicznie ramy analityczne, w ramach których dokonujemy przeglądu problemów w stosowaniu ustawy dostępowej.
Czytaj więcej:
Transparentność wynagrodzeń przestaje być elementem dobrych praktyk, a staje się obowiązkiem. Co będzie grozić za naruszenia?
Pro
Proszę przypomnieć, co właściwie tracimy, gdy dostęp do informacji publicznej jest traktowany jak uciążliwy obowiązek urzędu?
Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą o jawności życia publicznego. A jawność, którą zabezpiecza ustawa, jest m.in. gwarancją zasad ONZ o good governance, czyli transparentności, odpowiedzialności, rozliczalności, partycypacji oraz responsywności. To nie jest więc techniczna regulacja o tym, jak urząd ma odpowiedzieć na jakieś zapytanie obywatela. To jest jeden z podstawowych instrumentów kontroli obywatelskiej nad działaniem państwa. Jak podnosił Joseph Stiglitz: w demokratycznym społeczeństwie podstawowym prawem jest wiedzieć i być informowanym o tym, co i dlaczego czynią władze publiczne.
W dyskusjach na ten temat często też słyszy się, że dla urzędów problemem jest zbyt duża liczba wniosków.
To jest jeden z problemów praktycznych, ale byłbym bardzo ostrożny z uznaniem go za główny problem ustawy. Można powiedzieć, że liczba wniosków składanych do organów rośnie, że niektóre urzędy są nimi obciążone i że trzeba lepiej zarządzać ruchem spraw dostępowych oraz procesem cyfryzacji. Natomiast czy głównym problemem ustawy, a więc i demokratycznego państwa prawnego, którego zasady działania kształtują ustawa i obywatele, jest to, że obywatele chcą wiedzieć więcej i są bardziej świadomi swoich praw niż 10 lat temu?
Problem ten leży w napięciu pomiędzy wzrastającą świadomością prawną obywateli, a zdolnością administracji publicznej do efektywnej obsługi ruchu spraw.
Oczywiście istnieją sytuacje graniczne, np. w ubiegłym roku, kiedy przedstawiałem podobną tezę podczas Krajowego Kongresu Sekretarzy, że wiedzieć i być informowanym nie oznacza bycia pieniaczem, powołałem się na przypadek, w którym jeden wnioskodawca złożył ponad 1700 wniosków do jednej gminy. Wydawałoby się, że to jest bardzo dużo. Wtedy jeden z sekretarzy powiedział, że w jego gminie wnioskodawca złożył 15 tys. takich wniosków. Taka skala odsłania realny problem w zdolnościach organów do obsługi ruchu spraw z wniosków dostępowych przy obecnym ukształtowaniu proceduralnym i materialnoprawnym prawa dostępowego.
Czytaj więcej:
Pracownicy samorządowi zobowiązani są do zachowania wielu poufnych informacji. Ich ujawnienie grozi sankcjami pracowniczymi i prawnymi.
Pro
To nie jest nadużycie prawa?
Aby tak powiedzieć, musimy mieć podstawę normatywną, a przesłanka nadużycia prawa do informacji publicznej nie wynika ani z konstytucji, ani z ustawy, która ma ją konkretyzować. Nie ma w polskim prawie czegoś takiego jak ustawowo określone „nadużycie prawa do informacji publicznej”. W ujęciu normatywnym taka zatem kategoria nie istnieje. Można oczywiście, w ujęciu pragmatycznym opisać pewne zachowania jako problematyczne, uciążliwe albo organizacyjnie paraliżujące. Ale czym innym jest opis problemu, a czym innym ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatela. Jeżeli państwo lub urzędnik chce ograniczać wolności lub prawa, musi robić to ustawą lub na podstawie ustawy. Nie na oko, nie po sprawiedliwości, nie z przyczyn praktycznych lub organizacyjnych, ale ustawą i o to jest ten spór, tzn. o to, czy o moich i pana prawach decyduje ustawa czy przekonania, choćby najbardziej praktyczne.
Czyli problem istnieje, ale jest źle rozwiązywany?
Tak bym to ujął. Nie można tworzyć praw, które trudno urzeczywistnić. Takie działanie jest objęte zakazem konstytucyjnym wywodzonym z zasady ochrony zaufania oraz reguł przyzwoitej legislacji. Problem masowych lub paraliżujących wniosków jest realny. Ale nie może być rozwiązywany przez tworzenie pozaustawowych przesłanek odmowy dostępu do informacji publicznej. Jeżeli uznajemy, że pewne zachowania wymagają regulacji, to trzeba je opisać w ustawie, z odpowiednimi gwarancjami dla obywatela.
Czytaj więcej:
Praktyka JST pokazuje, że ustawa o sygnalistach generuje znaczne koszty i problemy organizacyjne, nie przynosząc widocznej poprawy wykrywalności na...
Pro
Czyli ostrożna reforma?
Tak. Należy otwarcie rozmawiać o interwencji legislacyjnej. Trzeba jednak działać z poszanowaniem dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych, który jawność dookreśla, a jednocześnie rozpoznać moment, w którym jesteśmy jako społeczeństwo. Na początku funkcjonowania ustawy kluczowe było ustalenie, co jest informacją publiczną i jak szeroko można kontrolować państwo. Dzieła dopełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne w ramach luzu normatywnego pozostawionego przez ustawodawcę. Dziś jesteśmy trochę dalej. Obecnie głównym wyzwaniem jest zarządzanie udostępnianiem informacji publicznej oraz cyfryzacja. Uważam, że powinniśmy mniej koncentrować się na zawężaniu definicji informacji publicznej, a bardziej na tym, jak zorganizować jawność w praktyce, a praktykę tę ukształtować ustawą.
A co z praktyką urzędów?
W Biurze RPO przyglądamy się nie tylko wykładni prawa, lecz także praktykom i politykom publicznoprawnym. W przypadku ustawy dostępowej problem często nie polega wyłącznie na tym, że ktoś źle odczytał przepis. Chodzi także o utrwalone przekonanie organu, jak dana sprawa powinna być załatwiana. Dlatego sama zmiana ustawy może nie wystarczyć, jeżeli nie zmieni się sposób rozumienia obowiązków przez administrację.
Podsumowując, od czego zatem powinna zacząć się reforma?
W moim przekonaniu od uporządkowania praktyki, cyfryzacji, a następnie ustawowego rozstrzygnięcia problemów, które dziś są załatwiane poza Konstytucją i poza ustawą. Jeżeli państwo uważa, że pewne zachowania wnioskodawców wymagają reakcji, powinno to jasno uregulować w granicach, jakie przewiduje ustawa zasadnicza. Punktem wyjścia nie powinno być jednak ograniczanie praw obywateli, lecz jawność jako standard działania państwa i tego dotyczą podjęte przez nas dwa lata temu prace analityczne.
