Czy można zaskarżyć protokół kontrolny CBA?

Protokół kontroli CBA nie ma charakteru aktu woli (aktu władczego), lecz aktu wiedzy, który może skłaniać tylko pośrednio do podjęcia przez jego adresata określonych działań. Nie jest on inną, niż decyzje administracyjne i postanowienia, czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a), która to czynność podlega kontroli sądów administracyjnych. Dlatego nie można go zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego i do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie same zasady obowiązują wobec wystąpień pokontrolnych szefa CBA.

Czytaj także: CBA z kontrolą w białostockim biurze ARiMR

Prawa kontrolowanego

Wyniki przeprowadzonej kontroli funkcjonariusz kontrolujący przedstawia w protokole kontroli. Protokół ten zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli oraz ocenę ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (art. 44 ustawy o CBA).

Kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń zawartych w protokole (art. 45 ust. 3 ustawy o CBA). Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie do szefa CBA w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Szef CBA jest obowiązany dokonać analizy zastrzeżeń i w miarę potrzeby zarządzić dodatkowe czynności kontrolne. Po stwierdzeniu zasadności zastrzeżeń poleca zmianę lub uzupełnienie odpowiedniej części protokołu kontroli. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części, szef CBA przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia.

Kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania pisemne wyjaśnienie tej odmowy (art. 45 ust. 7 ustawy o CBA). O odmowie podpisania protokołu kontroli i złożeniu wyjaśnienia funkcjonariusz kontrolujący czyni wzmiankę w protokole. Odmowa podpisania protokołu nie stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez funkcjonariusza kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli.

Nie ma decyzji

Postępowanie kontrolne nie kończy się wydaniem przez CBA władczego rozstrzygnięcia o cechach np. decyzji albo postanowienia. Doręczenie kontrolowanemu protokołu kontroli ma jedynie na celu zapoznanie kontrolowanego ze stanowiskiem CBA w sprawie. Protokół to wypowiedź o charakterze sprawozdawczym i opisowym, mająca na celu pisemne udokumentowanie przebiegu kontroli ujęta w formę dokumentu urzędowego. Protokół nie zawiera nakazów skierowanych bezpośrednio na sferę prawa albo obowiązków kontrolowanego. Dodatkowo CBA nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w protokole kontroli.

O braku władczego charakteru protokołu świadczy art. 45 ust. 6 ustawy o CBA. Przepis stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części szef CBA przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia. Pismo to – tak jak i sam protokół – ma charakter dokumentu urzędowego, ale nie mieści się w kategorii dokumentów podobnych do decyzji. Nie wynika z niego nakaz.

Pewien obowiązek dla kontrolowanych wprowadza art. 46 ust. 5 ustawy o CBA. Na tej podstawie organy i kierownicy jednostek organizacyjnych, do których skierowano wnioski, wystąpienia, informacje i zawiadomienia, informują CBA o sposobie i zakresie ich wykorzystania. Przepis nie wprowadza jednak terminu, w jakim powinna być przekazana ta informacja. Nie przewiduje też sankcji za brak informacji. Jedyną konsekwencją jest to, że podmiot, który nie odniósł się do działań CBA, ponosi odpowiedzialność za nieusunięcie wskazanych mu nieprawidłowości bez możliwości tłumaczenia się niewiedzą o nich.

Sądy o protokole kontroli CBA

22 lutego 2016 r. WSA w Warszawie (IV SA/Wa 3663/15) postanowił w sprawie kontroli przez CBA przestrzegania przez prezesa zarządu Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. zakazów z art. 4 ustawy z 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne:

„Wynik kontroli nie stanowi potwierdzenia, ani uznania obowiązku dokonania wystąpienia, ani też innej ingerencji w sferę praw lub obowiązków kontrolowanego. Właściwa jednostka CBA może w ogóle nie podjąć żadnych działań po zakończeniu kontroli albo skierować innego rodzaju niż wystąpienie, wnioski lub zawiadomienia, względnie wszcząć postępowanie przygotowawcze w rozumieniu prawa karnego procesowego. Katalog dopuszczalnych, ale nie nakazanych przez prawo jako następstwo kontroli, działań zawiera art. 46 ust. 1 – ust. 4 ustawy o CBA. Reasumując, wynik kontroli wydawane w formie protokołu, o jakim mowa w art. 44 ust. 2 ustawy o CBA nie pozostaje ani w bliskim, ani w dalszym związku z prawami i obowiązkami kontrolowanego i w konsekwencji nie dotyczy nie dotyczy jego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa."

Takie stanowisko sądy zajmowały też w orzeczeniach w 2018 r. W postanowieniu NSA z 15 maja 2018 r. (I OSK 1436/18) czytamy:

„W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wspomniano, wystąpienie pokontrolne Szefa CBA mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, jeżeli zawierało by elementy niezgodne ze wskazanym modelem wystąpienia pokontrolnego określonym prawnie, a zatem jeżeli zawierałoby postawienia o charakterze aktu woli, rzutujące w sposób władczy (jednostronny) na sferę uprawnień lub obowiązków adresata. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak takich fragmentów wystąpienia pokontrolnego, z którego wynikają dla niego bezpośrednio określone obowiązki czy ograniczenia".

W sprawie tej skontrolowany prezydent miasta wywodził, że mimo grzecznościowej formuły użytej przez CBA, obowiązki na niego nakłada następujące zdanie zawarte w wystąpieniu pokontrolnym: „Przedstawiając powyższe ustalenia proszę o rozważenie podjęcia działań...". NSA nie zgodził się z tą tezą, że ta formuła jest nakazem – prezydent nie wskazał, jakie bezpośrednie konsekwencje dla jego sytuacji prawnej wywołuje niepodjęcie czy choćby nierozważenia podjęcia tych działań. Ze sprawy rozpatrywanej przez NSA nie wynikało, aby stanowisko w tym zakresie szefa CBA podlegało wyegzekwowaniu.

9 listopada 2018 r. NSA (I GSK 3146/18) potwierdził stanowisko WSA w Warszawie, który wykluczył możliwość zaskarżenia protokołu szefa CBA do sądu administracyjnego. Sędziowie odrzucili skargę kasacyjną zarządu województwa na czynność szefa CBA. Sprawa dotyczyła czynności kontrolnych procedur podejmowania i realizacji decyzji o wsparciu finansowym udzielanym przez urzędy marszałkowskie w ramach wybranych programów operacyjnych na lata 2007-2013.

CBA zawiadomiło prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstw ujawnionych w toku prowadzonych czynności kontrolnych. Prokuratura wydała postanowienie o wszczęciu śledztwa, którego prowadzenie powierzono funkcjonariuszom CBA. Zarząd województwa wniósł skargę na protokół kontroli CBA uznając, że stanowi on inne, niż decyzje administracyjne i postanowienia, czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. NSA stwierdził:

„(...) kontrola taka nie ingeruje władczo w czynności kontrolowanego podmiotu i winna być rozumiana jako ciąg czynności uregulowanych przez prawo zmierzających do zbadania stanu już istniejącego ze stanem idealnym, zakładanym na podstawie uzasadnionych założeń oraz ustalenie wielkości i przyczyn nieprawidłowości, a następnie ich przekazania uprawnionym podmiotom. Protokół kontroli Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze uprawnień lub obowiązków jego adresata. Ma charakter nie aktu woli (aktu władczego), lecz aktu wiedzy, który może skłaniać pośrednio do podjęcia przez jego adresata określonych działań."

Ważne!

Protokół kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy CBA nie ma charakteru orzeczenia administracyjnego. Jest to wskazanie nieprawidłowości i sposobu ich usunięcia. Protokół jest podstawą wszczęcia czynności pokontrolnych przez właściwe organy postępowań, które dopiero po ich zakończeniu będą podlegać kontroli sądu.

Z uwagi na w/w argumenty sądy przyjmują, że czynności kontrolne funkcjonariuszy CBA zazwyczaj kończą się wydaniem aktu, który nie podlega art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.

Wyjątek od zasady

WSA i NSA zajmą się tylko wyjątkowo protokołem kontroli i wystąpieniem pokontrolnym szefa CBA. Dla przykładu 7 grudnia 2018 r. w uzasadnieniu postanowienia NSA (I GSK 862/18) czytamy: „(...) zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury akt stanowiący wystąpienie pokontrolne może mieścić się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i z tego względu będzie mógł podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, jednak musi on wywoływać skutki prawne, tj. oddziaływać bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków jego adresata". NSA powołał uchwały NSA: z 7 grudnia 1998 r. FPS 18/98 i z 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00. W związku z nimi sądy administracyjne prezentują pogląd, zgodnie z którym zaskarżenie wyniku kontroli jest możliwe wyjątkowo, wyłącznie wówczas, gdy akt ten nakłada na kontrolowanego określone obowiązki. Jeżeli zatem wynik kontroli wskazuje jedynie na określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Decydujące dla możliwości poddania wyniku kontroli kognicji sądu administracyjnego jest ustalenie, czy stanowi on dla kontrolowanego źródło obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

podstawa prawna: ustawa z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

tekst jedn. DzU z 2018 poz. 2104