Gospodarka odpadami komunalnymi w aglomeracji poznańskiej

Wybudowana w innowacyjnej formule partnerstwa publiczno-prywatnego inwestycja, wyróżniona prestiżowymi nagrodami międzynarodowymi, przyczyniła się do zlikwidowania problemu składowania odpadów na obszarze działania Związku Międzygminnego aglomeracji poznańskiej. Jednocześnie NIK stwierdza, że Związek ten, po przejęciu obowiązków tworzących go gmin związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów, w początkowym okresie działalności, część zadań realizował nieprawidłowo. Uchybienia dotyczyły m.in. zlecania odbioru odpadów bez przetargu.

Jednym z największych wyzwań współczesnej cywilizacji jest zagospodarowywanie odpadów, wśród których znaczną część stanowią odpady komunalne wytwarzane przez gospodarstwa domowe, małe przedsiębiorstwa i podmioty użyteczności publicznej. Zmiana podejścia do unieszkodliwiania odpadów kładzie nacisk na recykling i kompostowanie, przy maksymalnym zredukowaniu ilości odpadów kierowanych do składowania. Uzupełnieniem metod ponownego wykorzystywania odpadów jest ich kontrolowane spalanie - tzw. przekształcanie termiczne. Umożliwia ono pozyskiwanie w procesie spalania energii elektrycznej i cieplnej. W rozwiniętych krajach Europy kontrolowanemu spalaniu poddaje się od 20 proc. do 50 proc. odpadów komunalnych, podczas gdy w Polsce spalono w 2014 r. jedynie 15,1 proc. tego typu odpadów. Większą część pozostałych odpadów (52,6 proc.) „unieszkodliwiono" przekazując je na wysypiska.

W Polsce w 2017 r. funkcjonowało sześć spalarni odpadów komunalnych. Dwie inwestycje były w trakcie budowy, a trzy inne pozostawały w fazie planowania.

W Poznaniu oraz ośmiu ościennych gminach, od 2013 r. zadania związane z prowadzeniem gospodarki odpadami realizuje Związek Międzygminny „Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej". Uczestnikami Związku są gminy: Buk, Czerwonak, Kleszczewo, Kostrzyn, Murowana Goślina, Oborniki, Pobiedziska, Swarzędz oraz Poznań. Poznańska Delegatura Najwyższej Izby Kontroli sprawdziła sposób utworzenia i wdrażania systemu gospodarowania odpadami, w tym procedury wyboru podmiotów odbierających odpady komunalne oraz sposób sprawowania nadzoru nad realizacją usług.

Izba stwierdza, że Miasto Poznań skutecznie doprowadziło do wybudowania i uruchomienia w 2016 r. jednej z pierwszych działających w Polsce dużej spalarni odpadów komunalnych. Spalarnia (dokładnie „Instalacja Termicznego Przekształcania Frakcji Resztkowej Zmieszanych Odpadów Komunalnych w Poznaniu" (ITPOK), została zrealizowana w innowacyjnej formule partnerstwa publiczno-prywatnego, w której odpowiedzialny za wybudowanie spalarni partner prywatny poniósł większość związanych z tym kosztów oraz został zobowiązany do utrzymywania jej w pełnej sprawności przez 25 lat. Projekt ten został dostrzeżony na arenie międzynarodowej, uzyskując m.in. w 2013 r. wyróżnienie w kategorii najlepszej europejskiej transakcji w sektorze gospodarki odpadami („European Waste Deal of the Year 2013") oraz tytuł najlepszego pionierskiego projektu PPP na świecie („Best Pathfinder Project 2013 r - Gold Award").

W ocenie NIK, Miasto Poznań wyłoniło partnera prywatnego zgodnie z trybem określonym w ustawie Prawo zamówień publicznych oraz zapewniło prawidłowy nadzór nad realizacją zadań, zarówno na etapie budowy spalarni, jak i w fazie jej uruchamiania. Ustalony model partnerstwa publiczno-prywatnego przewidywał, że zapewnienie odpowiedniej ilości odpadów spoczywa na Mieście Poznaniu. Faktyczna ilość niesegregowanych odpadów komunalnych, zebrana z terenu gmin Związku w latach 2014-2016, była niższa o ok. 9 proc. rocznie od prognoz przyjętych na etapie planowania inwestycji. Zdaniem NIK stwarza to ryzyko niezapewnienia w kolejnych latach ilości odpadów odpowiedniej do mocy przerobowej instalacji. Władze Miasta podejmowały działania na rzecz zakontraktowania dodatkowych strumieni odpadów, skutkiem czego w I kwartale 2017 r. ilość ta odpowiadała postanowieniom umowy w sprawie budowy i eksploatacji poznańskiej spalarni.

W poznańskiej ITPOK, podobnie jak w pozostałych spalarniach odpadów komunalnych w Polsce, wykorzystuje się technologię tzw. spalania odpadów na ruszcie. Metoda ta, uznawana za w pełni sprawdzoną i niezawodną znalazła zastosowanie w blisko 90 proc. instalacji zlokalizowanych w Europie.

Według informacji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, poznańska spalarnia działała zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na jej eksploatację, zachowując przy tym normy emisji niebezpiecznych gazów i pyłów. Przed spalarnią zainstalowano elektroniczny ekran na którym prezentowane są wyniki ciągłego monitoringu substancji szkodliwych powstających w procesie spalania. Należy podkreślić, że uruchomienie poznańskiej spalarni, jako jednej z sześciu działających w Polsce, ale jedynej zrealizowanej w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, w 2016 r. przyczyniło się do wyeliminowania zjawiska składowania odpadów komunalnych pochodzących z gmin objętych działaniem Związku Międzygminnego aglomeracji poznańskiej.

Z ustaleń dokonanych w zakresie działalności Związku Międzygminnego aglomeracji poznańskiej wynika, że w początkowym okresie swojej działalności (lata 2013-2014) Związek nieprawidłowo realizował część z zadań, do których został powołany. Najpoważniejsze okazały się błędy formalne w statucie Związku. W konsekwencji późno uchwalono akty prawa miejscowego regulujące zasady gospodarki odpadami na obszarze Związku, co spowodowało nieprzeprowadzenie przetargów na odbiór odpadów w zakładanym terminie. W efekcie tego, w początkowym okresie zlecano większość tych usług w trybie z wolnej ręki. Niezastosowanie w latach 2013-2014 konkurencyjnego trybu zlecania odbioru odpadów spowodowało wzrost kosztów funkcjonowania systemu, znacząco przekraczając wysokość przychodów z opłat pobieranych od mieszkańców.

Ustalenia NIK wskazują, że tylko w 2014 r. koszty te były aż o 40 proc. wyższe niż poniesione w 2015 i 2016 r., tj. wtedy gdy zadania realizowały już wyłącznie podmioty wyłonione w drodze przetargów. Wysokie koszty funkcjonowania systemu, znajdujące odzwierciedlenie zarówno w postaci płatności za odbiór jak i za zagospodarowanie odpadów, były główną przyczyną poniesienia przez Związek straty bilansowej za 2013 r. i 2014 r.

Pomimo tego, że w 2013 r. Związek wdrożył system selektywnej zbiórki odpadów zapewniający osiąganie wymaganych poziomów recyklingu (czyli ponownego wykorzystania), to mechanizm zagospodarowywania odpadów komunalnych w 2014 r. był nadal niewydajny. Nie udało się bowiem ograniczyć masy odpadów przekazywanych do składowania. W 2014 r. przekroczony został o 24 proc. dopuszczalny, wynoszący 50 proc. poziom składowanych odpadów ulegających biodegradacji. Było to przyczyną nałożenia na Związek przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kary w wysokości aż 3,1 mln zł (do czasu zakończenia kontroli kara nie była prawomocna).