[srodtytul]Znaczenie pojęcia „budżet”[/srodtytul]
Regulacje prawne rachunkowości budżetowej posługują się pojęciem budżetu w znaczeniu odrębnej jednostki rozporządzającej aktywami o charakterze finansowym. Znaczenia tego pojęcia jako jednostki można się tylko domyślać, gdyż budżet w roli jednostki nie został zdefiniowany w żadnym akcie prawnym. Przypuszczać można, że odpowiada temu pojęciu działalność organu wykonawczego związana z wykonaniem budżetu, czyli planu finansowego. Niektórzy eksperci wręcz utożsamiają budżet z organem wykonawczym, co należy uznać za nieporozumienie. Budżet jako jednostka jest pojęciem o nieokreślonym zakresie znaczeniowym.
Odczytując intencje służb legislacyjnych Ministerstwa Finansów i praktykę ewidencji księgowej w jednostkach samorządu terytorialnego, [b]pojęcie „budżet” można określić jako zespół operacji finansowych wykonania planu finansowego oraz rozliczenia tych operacji w skali całej jednostki samorządu terytorialnego. Te operacje dotyczą rozliczenia dochodów i wydatków wykonywanych za pośrednictwem jednostek budżetowych, jak również bezpośrednio przez organ wykonawczy przy pomocy urzędu. [/b]Potrzeba wydzielenia ewidencji operacji wykonania budżetu i ich rozliczenia w skali całej jednostki samorządu terytorialnego jest uzasadniona merytorycznie, ale takie zadanie powinno być realizowane w ramach jednego zespołu ksiąg rachunkowych, np. gminy (w węższym znaczeniu).
Księgi rachunkowe jednostki samorządu terytorialnego obejmować powinny dwa wyodrębnione obszary ewidencyjne:
- operacje finansowe wykonania budżetu i ich rozliczenie w skali całej jednostki,
- bezpośrednie wykonanie planu finansowego i gospodarkę majątkiem prowadzone przez organ wykonawczy przy pomocy urzędu.
Powiązanie ewidencji tych dwóch wydzielonych obszarów działalności organu wykonawczego nie stwarza żadnych problemów technicznych. Opisany wyżej postulowany sposób organizacji rachunkowości odpowiada dokładnie i jednoznacznie wymaganiom ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości, która rozstrzyga, jakie podmioty są jednostkami w znaczeniu przypisanym temu pojęciu przez ustawę. Według art. 2 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości jednostkami są m.in. jednostki samorządu terytorialnego i samorządowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, w tym jednostki budżetowe. W ustawie o rachunkowości pojęć „gmina”, „powiat” i „województwo” użyto w węższym znaczeniu, czyli bez jednostek organizacyjnych.
W świetle regulacji prawnych ustawy o rachunkowości budżet nie jest żadną jednostką. Przepisy tej ustawy nakazują pod tym pojęciem rozumieć wydzielony obszar ewidencyjny jednostki samorządu terytorialnego. Przepisom ustawy o rachunkowości przeczą natomiast przepisy [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=5D7CBD7A4CC84C621BBBA69CBF4BF752?id=182586]rozporządzenia ministra finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (DzU nr 142, poz. 1020)[/link] nakazujące traktowanie budżetu jako jednostki (zob. §2 ust. 3).
[ramka][b]Konsekwencje uznania starostwa za jednostkę budżetową powiatu[/b]
Rozważań na temat organizacji gospodarki finansowej i rachunkowości w aspekcie uznania budżetu i urzędu za odrębne jednostki nie można traktować jak niepotrzebne, czysto teoretyczne dywagacje, gdyż mają szeroki wymiar praktyczny. Uznanie urzędu za jednostkę organizacyjną (jednostkę budżetową) implikuje rozstrzygnięcia m.in. w podanych niżej sprawach:
- nadania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oddzielnego statutu urzędowi, jeśli ten został uznany za jednostkę budżetową. Takie rozwiązanie kolidowałby z regulaminem organizacyjnym urzędu w zakresie kompetencji do ustanowienia tych wewnętrznych aktów prawnych oraz zakresu regulacji w nich zawartych;
- obligatoryjnego zatrudnienia, poza powołanym przez radę skarbnikiem, głównego księgowego urzędu. W większości jednostek samorządu terytorialnego skarbnik jest jednocześnie głównym księgowym urzędu, jeśli taka funkcja w ogóle istnieje. Zatrudnienie głównego księgowego urzędu ogranicza uprawnienia skarbnika, co można uznać za naruszenie wyłącznej kompetencji rady do powołania skarbnika. Wprawdzie przepisy ustawy o finansach publicznych mówią o skarbniku jako głównym księgowym budżetu, ale właściwie nie wiadomo, co to znaczy, gdyż można być głównym księgowym tylko jednostki (podmiotu), a nie obszaru działalności, jakim jest wykonanie budżetu w skali np. całego powiatu;
- przeprowadzania kontroli co najmniej 5 proc. wydatków urzędu w trybie 187 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w przypadku uznania urzędu za jednostkę budżetową.
W rezultacie takiego podejścia organ wykonawczy kontrolowałby sam siebie, co zresztą jest praktykowane w niektórych gminach.
Taką interpretację przepisów uznać należy za nieporozumienie, natomiast kontrola wewnętrzna prowadzona w zwykłym trybie powinna obejmować całość wydatków wykonywanych w urzędzie;
- ustanawiania trwałego zarządu dla nieruchomości zajmowanych przez urząd jako jednostkę budżetową, co faktycznie wyklucza ustawa o gospodarce nieruchomościami, wprowadzając rozróżnienie pomiędzy urzędem a jednostką organizacyjną. [/ramka]
[i]Autor jest biegłym rewidentem[/i]
